公私合作制（PPP）通常是指公共部门和私人部门围绕公共服务供给，以合同为主要法律依据建立起来的一种风险共担、利益共享的长期合作关系。它已成为2014年以来我国经济领域的一个热点问题，倍受理论界与实践部门的关注，同时也存在不少争议。我们可从公私部门的主体性质、PPP的基本属性、实施动机和实施绩效这四个方面讨论PPP的主要特征。

1. 公私部门的主体性质。PPP中主体性质应根据合作各方承担的任务属性进行划分，凡是承担行政任务，履行行政职责或政府职能的主体，就应视为PPP中的公共部门，除此之外的主体，则应列入私方合作者范畴。对于私方合作者的选择，应转变以所有制成分进行身份认定的传统观念，而在整个社会范围内，动员一切有愿意参与、有能力参与的民营企业、外资企业、社会团体、国际组织甚至是公用事业领域以外的国有企业，共同参与公用事业和基础设施的设计、建设、运营、维护与管理。

2. 公私合作制的基本属性。伴随着中国城市化的快速发展，传统的财政支持城市公用事业建设与运营模式使得地方政府面临巨大的债务偿还压力。在当前经济形式复杂多变、经济下行压力趋大的背景下，PPP成为吸引社会资本参与基础设施建设的有效模式，如不进行制度创新与建设，PPP存在再度成为地方政府融资工具的可能；若操之过急，甚至会形成新的市场风险。由此可见，PPP不仅是一种融资模式，更为关键的在于要以制度创新作为保障。从国际经验看，PPP模式对政府专业化水平要求极高，中国传统“政府管理”的理念，很难与PPP兼容。因此PPP在中国的推广与实践，需要政府注重契约精神，贯彻公开透明的市场理念，通过完善法规政策，构筑适宜PPP的制度土壤，逐步完成从“经营者”到“管制者”角色的转换。

3. 公私合作制的实施动机。我国实施城市公用事业民营化的时间较短，在以往的PPP实践中，许多城市政府缺乏经验，少数城市政府民营化目标模糊，缺乏科学的决策程序，以致出现国有资产流失、公共产品价格上涨过快、普遍服务难以保障等负面效应。因此在新一轮吸引社会资本参与城市公用事业和基础设施的改革进程中，必须有效规范地方政府引入PPP项目的程序，防止一些地方政府以突进方式将PPP作为迅速套现、缓解债务负担的政策手段。从长远上，由于政府提供和私人供给都有各自难以替代的优势和难以改变的劣势，因此正确的态度和思路并不是在这两种方式中进行二者取一的选择，更多的时候可以采取二者合作的方式，并以PPP作为政府公共治理改革与创新的契机。

4. 公私合作制的实施绩效。与传统的公共服务供给模式相比，PPP被认为具有以下两大优势：一是通过引入私人资本，减轻财政负担，从而可将财政资金用于其他更需要的领域；二是私人供给公共产品与服务更能发挥效率优势，更有利于实现资金的最大价值（Value For Money，也可译为物超所值），相对于传统的政府财政支持的公共服务模式物超所值。整体而言，PPP不仅是一项代替传统公共服务供给模式的有效制度安排，而且对招投标的管制与公共产品的定价都有特殊的要求，这就要求政府必须具备相应的知识与技能，而知识的学习与技能的积累过程也会产生许多隐性成本。此外，由于公共产品本质属性要求政府优先考虑公众利益而非商业利益，引入PPP的初衷也是为了弥补传统公共服务供给的不足，满足社会公众的基本需求。因此综合多方因素，PPP也仅是对传统公共服务供给模式的有效替代。但“物超所值”的理念强调在选择PPP项目时，对不同PPP方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，并关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素情况，这些仍得重视。

PPP在中国城市公用事业领域的有效实施，当务之急是需要制度创新，以形成良好的制度环境，本文据此针对性地提出一些政策建议。

1. 健全公私合作的法规政策体系。从立法层次上看，核心是由全国人民代表大会制定《公用事业法》或类似法律，增强PPP及其管制的合法性与权威性；作为法律配套措施，可由国务院出台有关行政法规，对PPP的基本形式、管制制度等重要问题做出规定；城市公用事业及其基础设施行政主管部门，针对PPP实施过程中某些共性的技术性问题（如特许经营制度），制定相关实施细则，不断完善PPP的实施机制。在地方政府层面上，根据国家法律法规政策和地方政府实际情况，由省级人民代表大会制定相关的地方性法规；最后，城市政府根据上级法规政策，结合本城市PPP实施的具体情况，制定相关实施条例和办法。整个法规政策体系自上而下、不断细化PPP的私方合作者选择制度、公共产品定价制度、政府管制制度，从而使PPP的实施具有明确的法规和政策准则，使政府对私方合作者的管制具有法规政策依据，这样才能从根本上保证PPP规范有序地推进。

2. 合理界定公私部门的职能。实施PPP的一个重要的理论基础是新公共理论所倡导的公共产品提供者与生产者相分离的理论。对于政府和公共部门而言，向社会公众提供公共产品和服务是其基本职责，不存在选择的机会，而采用什么方式，由谁来生产公共产品则存在可选择性。PPP模式只是改变了公共产品的生产方式，却并没有改变公共产品的基本性质。这就为公共部门和私方部门在PPP中的职能定位提供了理论依据。公共部门在PPP中虽然不再直接生产公共产品，但公共服务的责任仍主要由政府来负担。私方合作者作为PPP合约的另一方当事人，需向公共部门提供符合要求的公共产品或服务。虽然它本质上仍是一个商事主体，盈利依旧是其存在的基础和发展的动力，但由于私方合作者生产的公共产品具有公益属性，这使其具有公共性和企业性两重身份，进而决定了私人部门获得利益不能以损害公共利益为代价。

3. 建立与公私合作制相适应的政府管制体系。公共部门和私人部门共同分担风险是PPP的一个重要特征，因此有关风险分担的条款就构成PPP合同中一项重要的内容。根据不同层次，PPP中的风险可分为宏观、中观、微观三种类型。其中，宏观层次风险主要包括政治风险、法律风险、自然风险等，中观层次风险主要是指PPP项目设计、建设和运营的风险，微观层次的风险包括公私合作双方经验不足、权责利配置不当引发的风险。因此在一个充满风险和不确定性的现实环境中，为保护公共利益和私方利益，一个有效的应对策略就是通过建立与PPP相适应的政府管制体系，及时识别与规避各类风险。在管制权限的配置上，要从中国国情出发，建立纵横协调的城市公用事业管制体制。与政府管制体系相适应，PPP的管制内容和管制形式也应进一步细化。

4. 营造市场机制与政府管制互补融合的格局。总体来看，由于市场机制和政府管制各有所长又各有其短，因此应建立市场机制与政府管制互补融合的关系。在市场化改革的背景下，这种互补融合关系突出表现为市场机制在城市公用事业的资源配置中发挥基础性作用，而在市场机制无法或难以产生理想效果的领域或环节，需要政府管制作为有效补充。合理界定政府与市场的分工与协作，应在发挥市场机制基础性的前提下，以市场机制之长克服政府管制之短，借助市场竞争解决当前城市公用事业的基础设施和公共服务供给不足、运行效率低下的弊端；同时又以政府管制之长弥补市场机制之短，借助政府管制和公共治理职能保证社会公众的利益，从而在既定的资源与环境约束下，实现市场机制与政府管制的最佳组合。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院，王俊豪  教授

原文《公私合作制的本质特征与中国城市公用事业的政策选择》，刊登于《中国工业经济》2014年第7期