我国自20世纪80年代末首先在城市供水行业中引入民间资本，但民间资本较大规模地进入城市公用事业是在2002年国家建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》之后，民间资本较大规模地进入我国城市公用事业的时间还较短，许多城市政府还缺乏相应的监管经验，使得一些城市在民间资本进入城市公用事业的过程中也存在局部问题，产生了一定的负面效应，这些局部问题值得总结和关注。

民间资本进入城市公用事业的负面效应主要表现在五个方面：第一，国有资产流失和腐败问题。国有资产流失主要有两种形式：一是对国有资产负有管理或经营责任的单位或个人低估国有资产价值，并且以这一被低估的价值作为出售国有资产的实际价格；二是对国有资产负有管理或经营责任的单位或个人在事先知晓国有资产真实价值的情形下，由于某种目的以低于真实价值的价格出售国有资产。在民间资本进入城市公用事业过程中，一些城市为了缓解财政资金短缺所造成的投资不足问题，在对已建项目缺乏科学评估，急于出售国有资产，从而造成国有资产流失。此外，腐败常常与国有资产流失相伴而生。第二，溢价收购和固定回报问题。溢价收购和固定回报主要发生在国外民间资本进入我国城市公用事业的过程中。国外民间资本为了快速获得我国城市公用项目的特许经营权，在项目竞标中往往以高于实际价值数倍的价格竞标，实现溢价收购。第三，政府承诺缺失和责任缺失问题。政府承诺缺失主要有三种表现形式，即政府监管者滥用承诺或前任与下任政府之间的政策不连续性；缺乏实施政府监管职能的相对独立的监管机构，从而造成各项监管职责缺位、错位和不到位；民间资本进入城市公用事业的法规政策体系不完善，从而在城市公用事业特许经营权竞标与特许经营项目运营过程中缺乏必要的制度保障。上述三种情况在民间资本进入城市公用事业的过程中同时存在，有时甚至交互作用。此外，在城镇化进程中随着民间资本的进入，一些地方政府不但表现为承诺缺失，责任缺失问题也十分突出。第四，产品低质问题。在城镇化进程中，一些城市为了急于解决城市公用事业的投资难题，在缺乏科学评估特许经营企业资质的前提下，片面地招商引资，引入了一些不具备城市公用产品生产和运营能力的企业，影响了政府声誉，甚至扰乱了居民正常的生产和生活，严重的还造成了社会公众恐慌和群体性事件的发生。

民间资本进入城市公用事业后产生了一定的负面效应，这是由多种因素共同作用的结果，笔者认为主要原因有以下几个方面：第一，对民间资本进入城市公用事业目标认识不够清晰。主要表现为：（1）多参照“土地财政”的做法转移城市公用事业特许经营项目的产权或经营权。（2）有的城市政府将具有公益性、需要政府不断投入的城市公用事业视为“包袱”，一卖了之，推卸政府责任。（3）有的城市政府在城市公用事业中盲目招商引资，搞“政绩工程”，表现为融资冲动，只要能圈到钱，政府就给企业特许经营权；只要某个企业给的钱比其他企业多，政府就给这个企业特许经营权。第二，有关民间资本进入城市公用事业的法规政策滞后。在城镇化进程中民间资本进入城市公用事业缺乏操作性和针对性强的法规政策与实施细则。第三，民间资本进入城市公用事业的准入机制与运行机制还不够健全。一些城市对特许经营项目缺乏必要的准入标准，对城市公用事业特许经营期的选择缺乏科学性，特许经营合同条款还不完备，特许经营合同中对质量监管、定价与调价机制的规定还不全面。第四，民间资本进入城市公用事业后的政府监管较为缺乏。缺乏与民间资本进入相适应的现代政府监管理念，缺乏相对独立性、专业化的政府监管机构，缺乏立法监督、行政监督、司法监督、社会监督“四位一体”的现代政府监管监督体系，缺乏城市公用事业政府监管绩效评价体系。

为此，提出以下五点监管政策：第一，需要建立与完善有关民间资本进入城市公用事业的法规政策体系，对民间资本进入城市公用事业的条件、特许经营权竞标方式、特许经营企业选择标准等作出规定。省级行业主管部门针对上级的法规政策，结合本省实际出台相应的地方性法规。详细规定民间资本进入城市公用事业的准入条件、运营监管、退出监管以及定价与调价制度等，从而为城镇化进程中民间资本进入城市公用事业提供明确的法规政策准则，以增强民间资本进入城市公用事业的规范性。第二，明确城市公用事业政府监管机构的组织形式与监管职能定位。将原有分散化监管机构模式转向以一个整合大部分监管职能的相对独立性的监管机构为主、多个机构有机协调的城市公用事业政府监管机构设置模式，明确政府监管职能，从而为民间资本进入城市公用事业实现有效监管提供组织保障。第三，强化对民间资本运营企业的政府责任。主要包括：对城市公用事业各行业进行整体规划与发展的责任，对城市公用事业的重要基础设施的投资责任，城市公用产品安全保障与应急处置责任，普遍服务的责任，等等。第四，优化民间资本进入城市公用事业的程序设计与科学评估制度。主要包括：建立科学的民间资本进入城市公用事业的准入程序；由政府相关部门组织有关专家学者和行业主管部门人员，对民间资本进入城市公用事业的可行性、进入方式等进行科学论证；明确民间资本进入城市公用事业特许经营项目的主要监管机构；制定民间资本进入城市公用事业的标准，规定中标条件；设计民间资本进入城市公用事业的定价与调价机制；确定民间资本强制退出与到期正常退出制度。此外，在设计相对规范的民间资本进入城市公用事业程序的基础上，对民营企业资质进行科学评估，也要对民营企业的运营过程进行有效监管。通过民间资本进入程序的设计与科学评估，将有助于提高项目的有效性，降低无效率或不具备经营能力企业获得项目特许经营权的可能性，从而实现城市公用事业特许经营权的优化配置。第五，构建民间资本进入城市公用事业的多元监督体系。具体包括：建立有效的立法授权和法规审查制度，以及人大立法机关对监管机构的预算报告和预算执行审查的立法监督体系。建立专门监督与职能监督、垂直职能监督与横向专门监督相协调的行政监督体系。建立相应的司法审查制度，规定司法监督范围和程序的司法监督体系。建立包含有序参与机制、政务公开、网络监督理性化和规范化等的社会监督体系。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院，王岭 副研究员

原文《城镇化进程中民间资本进入城市公用事业的负面效应和监管政策》刊登于《经济学家》2014年第2期