【发表论文】竞争中性视域下的政府监管研究
发布时间:2020-12-29|作者:栏目:发表论文点击:

一、中国推行竞争中性的基本内涵

国际视角的“竞争中性”是指在市场准入、资源获取、政府采购等方面应对不同产权性质的企业平等对待。中国竞争中性原则无论是从内涵还是外延上都较为丰富,主要包括不同产权企业竞争中性、不同国别企业竞争中性、不同区域企业竞争中性,从而实现不同主体的公平竞争。

1.不同产权企业竞争中性

产业政策在中国经济增长过程中发挥着重要作用,但税收优惠、财政补贴、土地政策等偏向性政策在一定程度上带来了竞争非中性。在营造公平竞争的市场环境下,在中美贸易战和后疫情时代,有效发挥国有企业作用,更好地促进非国有企业发展,激发经济发展动能,需要对不同产权企业实行竞争中性。需要说明的是,不同产权企业竞争中性并不意味着限制国有经济来推动民营经济的“削峰填谷”式发展,而应坚持以公有制为主体,多种所有制经济共同发展。

2.不同国别企业竞争中性

有些地区出于自身利益考虑,往往对不同国别企业在市场准入、进入后的市场竞争以及市场退出等环节差别对待,从而存在一定程度的竞争非中性。特别地,一些地区为了引进外资,在某些时候对外国企业实行超过本国企业的超国民待遇。2019年3月通过的《中华人民共和国外商投资法》,要求不同国别投资者享受同等待遇,形成一致性监管原则,这对推进中国对外开放具有重要作用。不同国别企业竞争中性是限制外资企业获取超国民待遇、实现不同国别企业竞争同一的重要准则,也是推进中国对外开放的一项重要制度。

3.不同区域企业竞争中性

在地方属地化管理下,不同区域存在或多或少的制度性差异。在晋升锦标赛和经济发展驱动下,在准入环节和进入后的市场竞争环节一些政府部门在某种程度上采取了差异化策略,直接或间接地排除或限制了区域外企业参与竞争。不同区域企业竞争中性并非对不同区域实施同质政策,而是在市场竞争过程中,不对本地企业和外地企业区别对待,而应建立以绩效为核心、以结果为导向的综合评价体系,甄选优质企业作为准入主体。同时,在市场进入后的市场竞争环节,对本地企业与区域外企业实行相同的产业政策和竞争政策。

二、竞争中性视域下政府监管实施步骤与中性工具选择

(一)竞争中性视域下政府监管实施步骤

第一步:中央和地方政府需要达成共识,将竞争中性原则纳入政策制定的基本原则中,并形成国家性的顶层设计和地方性执行政策相配套的政策体系,为竞争政策在全国顺利推行提供理论、制度以及机制保障和基础。

第二步:逐步推行和完善国有企业公司化和混合所有制改革,实现税收、融资以及监管环境的中性,并强化企业的完全成本核算制度,以实现由局部地区或试点地区向全国全面推行。

第三步:地方政府通过竞争中性原则完善和制定竞争政策实施方案,并定期向中央进行上报,同时完善信息公开制度,将竞争政策完成情况向社会公布。具体而言,向中央和社会定期向社会公布的内容至少包括了竞争中性、公平竞争审查以及地方政府推广竞争原则三个方面内容,并详细阐明地方政府的工作对象、任务和整体目标以及具体的实施措施和手段。中央政府根据较为详细的实施情况对地方政府进行量化考核,并将其作为评价地方政府成效的重要依据。

第四步:积极推进机构改革和创新。在明确竞争中性原则基础上,设立竞争政策的相配套的政策咨询机构,与现行监管部门形成政策解释、执行、管理以及优化调整闭环结构。具体而言,竞争政策咨询机构主要负责解释竞争政策细则,并对相应条款修改和执行各项案例进行咨询,同时定期评估地方政府竞争中性状况。监管部门主要负责制定配套竞争政策细则。反馈和投诉机构则主要受理市场参与主体认为市场出现非中性行为的投诉。在归纳和整理投诉的基础上,向中央政府或监管机构提出建议,为修正立法、政策及实施方法等提供思路。

第五步:国家反垄断委员会应定期做出竞争评估报告,中央政府根据竞争评估报告和地方政府上报实施情况进行综合评判,形成以推进竞争政策改革为目的的专项资金,对地方政府形成一定激励作用。本文参考澳大利亚的实施经验,在竞争政策改革推进期间,可采用“一年一评、五年一回顾”的形式进行,从而确保政策实施的连续性。

(二)竞争中性工具选择

1.持续促进国有企业组织合理化改造,主要包括实现自然垄断行业中竞争性业务与非竞争业务的脱钩,对参与市场竞争业务的国有企业实行混合所有制改革和改造。

2.合理评估国有企业所发挥功能产生的成本,并设计合理的成本分摊机制,避免承担社会公共服务责任的国有企业利用交叉补贴,获得竞争业务的定价优势。

3.合理测算国有企业在经营过程中的成本利润率。在国有企业经营过程中若承担过度的行政目标,则成本利润率会处于较低水平,从而企业难以收回成本。国有企业为了生存势必会在其他竞争领域寻求交叉补贴,这在一定程度上变相提升了国有企业竞争非中性动机。

4.当国有企业主要承担公共政策职能时,为了防止公共物品供给量不足,需要设计充分、信息透明以及可操作的补偿机制。

5.融资成本中性。在政府政策支持下,国有企业在融资方面往往具有潜在优势,为此,在制定竞争政策时,应通过设计相应的债务调整和补偿机制对这一优势进行弱化,或者通过中小型企业专项融资政策和方案降低弱势企业的融资成本。

6.对政府采购政策和程序要进行全流程竞争政策监管,保证全过程的充分竞争、公平和无歧视性,并制定相应标准作为参考依据。

7.准入中性。准入中性的基本原则包括:第一,在准入基本条款中应明确条款目的性。即平等的准入权为了促进行业的有效投资和运营,带动关联产业有效竞争,激发市场活力。第二,设置准入监管价格。如设置准入价格上限,以产生预期收益弥补准入服务成本,从而激励企业降低成本,提高生产力。同时,该监管策略增加了企业自主定价权利,能够防止纵向一体化的准入供应方对下游经营者实施歧视性策略。

三、竞争中性视域下政府监管保障机制

(一)加强立法,提高竞争中性的法律地位。竞争中性是企业参与市场竞争的重要准则,竞争非中性行为阻碍了资源的优化配置,为此,非常有必要对不同利益主体的竞争非中性行为进行有效监管。立法先行是对竞争非中性行为进行政府监管的重要前提。目前关于竞争中性的相关制度文件主要有《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国反垄断法》《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》等,还缺少违反竞争中性行为的法律法规,这在一定程度上弱化了对竞争非中性行为的约束。为此,需要进一步完善竞争中性法律法规,通过制度保障有序推进竞争中性。

为此,可通过两步走方式逐步强化竞争非中性行为的法律约束。第一步,修改现有法律法规和制度文件,完善竞争中性的激励机制、定期评估、信息披露以及绩效评价,确定对竞争非中性行为的约束方式和惩戒机制,确保不同市场主体公平竞争,维护市场主体权益。第二步,建立《国家竞争中性管理条例》或《国家竞争中性指引》。将分散在多个文件中的竞争中性原则、竞争非中性行为认定、竞争非中性行为的有效约束机制进行整合优化,建立《国家竞争中性管理条例》或《国家竞争中性指引》,形成准入、价格、投资、激励、评估、信息披露、奖惩机制等多维的竞争中性法律法规,从而提高竞争中性的法律地位,有效约束竞争非中性行为。

(二)转变理念,保障竞争中性的有序推进。市场失灵是政府监管前提,传统政府监管对竞争中性考量不多,更多地强调如何在市场准入、定价机制、投资以及退出等方面,通过政府监管纠偏市场失灵,但在现实中一些地方政府更偏好国有企业以及本地企业,同时在招商引资约束下实施土地、财税等政策激励,从而产生竞争非中性行为。

在竞争中性持续推进过程中,需要建立基于竞争中性的政府监管理念。具体包括:建立市场准入前系列文件竞争中性审查理念,通过审查纠偏修改市场准入过程中的竞争非中性行为;形成市场准入流程竞争中性理念,避免竞争非中性行为对市场准入主体的选择偏倚;构建市场准入后参与主体的公平竞争理念,严厉打击企业之间的产权差异、国别差异、地域差异所带来的歧视性或差异性政策;构建市场退出全流程的竞争中性理念,避免因产权、国别、地域所产生的异质性退出政策。为此,在全流程政府监管中,应形成以“竞争中性”为前提的政府监管理念,从而以竞争中性为前提,更好地解决市场失灵问题。

(三)强化监督,有效约束竞争非中性行为。监督体系是政府进行有效监管的重要保障。关于如何监督竞争非中性行为,核心在于政府部门、其他企业、社会组织与个人能否有效监督市场上的竞争非中性行为。信息对称与信息可甄别是不同主体能否有效监督竞争非中性行为的关键。完整的竞争非中性行为监督体系包括政府、企业、社会组织或个人等非利益相关人监督地方政府或监管机构对企业实施的各种行为是否存在竞争非中性。

信息披露是有效监督竞争非中性行为的重要保障。为此,需要建立“以信息公开为前提,以数字化监督为工具,以多主体监督为手段”的有效制衡机制,从而限制竞争非中性行为。具体而言:首先,要求各类企业公布财税、补贴、土地等信息,从而为不同主体甄别竞争非中性行为提供数据基础。其次,建立全国企业信息平台,对不同企业竞争非中性行为进行信息化监督。再次,发挥各类社会组织和个人的监督作用,对其举报竞争非中性行为进行奖励。

(四)做好评价,为竞争非中性提供反馈机制。在财政分权和晋升锦标赛下,有效激发市场动能,推进经济高质量发展是地方政府关注的重要课题。以经济增长为目标的激励模式可能导致地方政府过度应用选择性产业政策,而忽视竞争政策,从而在一定程度上产生竞争非中性行为。坚持竞争中性原则、营造良好的营商环境,需要将竞争中性评价与官员晋升激励以及相关评估相结合,形成动态联动、协同共进的自反馈机制。

建立竞争中性的评价机制,形成约束地方政府行为的反馈机制,是保障竞争中性有序推进的重要制度安排。首先,需要建立竞争中性评价指标体系,并由非利益相关方组成的评估机构或第三方对省市县三级政府的竞争中性程度进行评估。其次,建立竞争中性程度评估结果与官员绩效以及晋升激励相挂钩的激励机制。再次,通过约谈、巡视、督察等常态化方式,有效约束地方政府行为,从而更好地推进竞争中性,营造公平竞争的营商环境,为中国经济高质量发展提供制度安排。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究王岭副研究员

原文:《竞争中性视域下的政府监管研究》,作者:王岭,刘相锋,刊于《广东社会科学》2020年第5期。