新时代政府监管的理论逻辑与实践价值
发布时间:2020-06-22|作者:栏目:发表论文点击:

一、新时代政府监管创新的理论贡献

1.明确了政府监管的转型方向

《“十三五”市场监管规划》明确了政府监管的转型方向。具体而言:(1)运用法治思维和法治方式履行市场监管职责,通过负面清单制度明确“法无禁止即可为”,通过规范的制度体系推进政府监管的法制化进程。(2)将激发市场活力和创造力作为市场监管的重要改革方向。(3)对新技术、新产业、新业态、新模式建立包容创新的审慎监管制度。(4)推进市场监管领域综合执法,建立综合监管体系,健全跨部门、跨区域的执法联动响应与协作机制。(5)改变烦苛监管方式,推动智慧监管模式。(6)充分发挥信用体系的约束作用,建立行业组织、消费者组织、社会舆论以及公众“四位一体”的社会共治体系。显然,新时代中国政府监管体制明确了政府监管的新方向,为深化中国政府监管体制改革提供了基本原则和政策指南。

2.优化了政府监管的机构体系

为了解决长期以来中国政府监管机构设置与职能配置中的系列问题,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,根本目的是转变政府职能,推进放管服改革。具体而言:(1)整合分散在多个部门的自然资源监管职能,组建自然资源部。(2)整合分散在多个部门的环境政策、规划和标准制定与实施、环境监测与执法、环境污染防治、环保督查以及核与辐射安全等职能,组建生态环境部。(3)整合分散在多个部门的国民健康政策、医疗体制改革、药品体制改革、基本药物制度、公共卫生以及卫生应急等职能,组建国家卫生健康委员会。(4)整合分散在多个部门的应急力量和资源,组建应急管理部。(5)整合分散在多个部门的食品、药品、反垄断等领域的市场监管职能,组建国家市场监督管理总局。(6)从防范系统性金融风险、保障国家金融安全的高度出发,合并中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会,组建中国银行保险监督管理委员会。

3.创新了政府监管的内容体系

2017年8月17日中国政府出台了《“十三五”市场监管规划》,进一步明确了新时代中国政府监管内容体系的基本内涵。具体而言:(1)监管重点由经济性监管转为社会性监管。(2)监管方法由正面清单制度转向负面清单制度。(3)监管方式由歧视性监管转为公平竞争监管。(4)监管流程由事前审批为主向事中事后监管为主转变。(5)监管手段由传统监管转向智慧监管。

4.完善了政府监管的监督体系

十八大以来,党和政府非常重视对政府监管工作的有效监督。其中,十九大报告多次提到监督内容,推动了中国特色政府监管监督体系的创新和发展。新时代政府监管监督体系的主要特征表现在:(1)创新了横纵向两个维度的监督机制,形成了常态化的“强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用”的新型监督机制。(2)建立了富有中国特色的政治巡视制度,营造出风清气正的政治生态,构建了不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。(3)推进了国家监察体制改革,实现了监察工作的体制机制创新。(4)形成了党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的多元政府监管监督体系。(5)强化了行政执法机关的事中事后监督。由此可见,推动国家监察体制改革,有效发挥党内监督作用,建立多部门、多主体的多元监督体系。

二、新时代政府监管创新的实践价值

1.使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用相统一

当前中国正处于调整经济结构、转变经济发展方式的新时期,政府和市场之间关系以及政府和市场边界的划定日益成为有效发挥政府作用、突出市场运行功能的基本前提。党的十八届三中全会将市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”,这标志着中国经济社会发展进入到新的历史阶段,实现了对政府与市场关系的重新认识,是对转变经济发展方式和创新政府监管模式的新一轮战略性调整。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”成为中国经济发展进入新时期创新政府监管思路、发挥市场作用的重要选择,这将有助于推进政府调控的科学性、时效性和有效性,有助于营造公平竞争的市场环境。发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过准入阶段与运营阶段的有效竞争,鼓励、支持和引导非公有制经济发展,是推动优质企业进入以及提高公共产品或服务质量的重要选择。更好发挥政府作用,划清政府与市场边界,需要政府承担起建设完善的市场体系,建立统一开放的竞争秩序、公平透明的市场规则以及政府监管市场秩序的职能。通过简政放权、放管结合、优化服务改革等多种方式,不断激发市场竞争活力,是推动中国经济由大国经济向强国经济、富民经济、活力经济、创新经济和开放经济转变的战略性举措。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用相统一,是新时代中国正确判断政府与市场关系的重要论断,为中国经济发展与政府监管的有效性指明了方向,有助于推动中国政府监管体制改革,具有重要的实践价值。

2.反腐高压态势为中国政府监管部门营造出清廉、高效的政治生态

纵观世界各国的政府监管实践,如何建立政府监管监督体系,妥善解决“谁来监管监管者”问题成为一个世界性难题。寻租设租、监管腐败成为影响世界各国政府监管有效性的重要因素。如何通过政治体制改革驱动政府监管体制创新,遏制甚至根治政府监管过程中可能发生的腐败问题,成为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。十八大以来,中国政府非常重视反腐败工作,建立了一系列的新体制、新机制,推进了国家监察体制改革,形成了常态化的巡视制度,要求在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视,坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑的反腐败的基本思路,目前反腐败斗争压倒性态势已经形成并得到了巩固和发展。改革国家监察体制,通过全国上下的反腐高压态势的深入推进和向纵深发展,有效净化了中国政府监管部门的政治生态,践行了“以人民为中心”的发展理念,通过完善考评机制提高了群众对政府监管部门的满意度,为“谁来监管监管者”难题的有效破解提供了切实可行的中国方案。同时,中国政府监管中的反腐制度体系为世界各国有效监管政府监管部门,遏制政府监管部门腐败,推进政府监管监督体系建设向更高层次发展具有重要的借鉴意义。

3.政府监管内容优化与监管手段智慧化为政府监管效能提升提供保障

针对中国政府监管过程中传统政府监管理论与政府监管实践之间的供需不平衡或不适应,以及在生态环境整治、医药体制改革、食品安全严控、“互联网+”新经济治理等民生重点关注领域出现的新问题,十八大以来提出的新时代中国政府监管体系的基本思路,是将散落在多个部门同一领域的链式监管职能整合在同一部门,有效整合了分散在不同监管机构的资源,这将更加有效地调动监管机构行政人员的积极性,创新政府监管的运行机制,从而将有助于缓解政府监管的缺位、越位和错位问题。同时,新时代中国政府监管将医药、食品、环境等重大民生问题作为中国政府监管攻坚战,从而进一步优化了监管重点、监管方法、监管方式、监管流程以及监管手段等中国特色的政府监管内容。在对政府监管监督领域,进一步强化了垂直监督体系,建立了常态化的政治巡视机制,深化了监察体制改革,形成了多元化的主体监督机制,这在较大程度上为完善中国政府监管监督体系以及保障政府监管的有效运行提供了有效的机制保障。此外,随着信息技术、大数据和互联网行业的快速发展,中国政府不断变革政府监管手段或监管方式,将传统的烦苛监管转向包容性审慎监管和智慧监管,通过扩展中国政府监管的数据渠道,降低了政府监管问题的处理处置时间,提高了政府监管决策的科学性和有效性。十八大以来中国政府监管内容优化与智慧监管手段的广泛应用,进一步推动了中国政府监管实践的高级化,从而为未来较长时间内中国政府监管效能的提升提供制度保障。

三、主要结论和政策启示

政府监管是完善中国特色社会主义市场经济体制下的一项重要的政府职能。新时代中国特色政府监管是新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分,提出了一系列具有重要理论贡献和现实价值的现代政府监管的创新性论断具体而言:(1)提出了法治监管、简约监管、审慎监管、包容监管、综合监管、信用监管等现代政府监管理念;(2)对自然资源、生态环境保护、卫生监控、应急管理与市场监督管理等政府监管重要领域的政府监管职能与机构设置进行整合和优化,将原有分散化的监管机构转为大部制的综合型监管机构;(3)政府监管重点由经济性监管转为社会性监管,政府监管方法由正面清单制度转向负面清单制度,政府监管方式由歧视性监管转向公平竞争监管,政府监管流程由事前审批转向事中事后监管,政府监管手段由传统监管转向智慧监管;(4)形成横向相互监督与纵向自上而下、自下而上相结合的监督机制,建立了常态化的政治巡视制度,通过国家监察体制改革实现公职人员监察全覆盖,构建多重的政府监管监督体系,通过事中事后监督不断强化对行政执法部门的监督。

但目前政府实际部门对政府监管为什么管、管什么、怎么管、谁来管等问题仍然存在一定的分歧。为此,需要进一步深化政府监管体制改革,并明确以下基本导向:一是立足中国特色社会主义基本制度,随着中国政治经济体制改革的深入推进,逐步完善与发展阶段相适应的中国特色政府监管理论体系;二是立足中国监管实践与经验,建立中国特色政府监管理论体系,提高监管理论与监管实践的耦合度;三是坚持问题导向,创新中国特色政府监管理论体系,指导新时期中国政府监管面临的新业态、新情况和新问题;四是兼收并蓄,虚心学习和汲取发达国家政府监管理论与实践经验,做到以我为主、洋为中用。在此基础上,建立并完善政府监管法规政策、监管机构、监管方式、监管外部监督与监管绩效评价“四位一体”的中国特色政府监管理论框架。其中,政府监管的法规政策是监管机构运行的依据,监管机构是监管法规政策的执行主体,监管方式是监管机构履行其监管职能的必要条件和手段,监管外部监督是监管机构有效运行的保障,监管绩效评价是提高监管科学性的重要途径,这些要素的有机联系,形成整体性的政府监管理论体系。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究 王岭 副研究员

原文:《新时代政府监管的理论逻辑与实践价值》,作者:王岭,刊于《政府管制评论》2019年第1期。