所谓地下空间是指地球表面以下的土层或岩石层中天然形成或人工开发的空间场所。地下空间的利用历史悠久，早在远古时期人们就曾以天然洞穴作为居住地。现代意义上的地下空间开发源自1863年英国伦敦第一条地铁的建设，此后欧洲的瑞典、挪威，北美的美国、加拿大以及亚洲日本等国开发利用地下空间类型多，规模都很大。我国地下空间开发起步相对较晚，形态也相对简单，早期多以人防工程为主，地下设施类型较少。从20世纪70年代北京、天津地铁建成开始，经过40多年的发展，地下空间的综合利用在各主要城市兴起。由于开发利用地下空间具有保留城市开敞空间、有效利用土地、增加使用空问、完善配套功能、解决交通问题、美化城市环境等多方面的综合效益，随着经济发展水平的提高和不少大城市地铁的开工建设，近年来我国城市地下空间开发利用正进入快速发展时期，成为城市建设和空间开发的一个重点。

地下空间开发利用涉及土木工程、水文地质、数学力学、环境科学、军事防护、城市规划、建筑设计、行政管理等学科，是多学科的集成应用。我们从经济学角度，对地下空间开发利用的若干经济特性进行了研究分析，并结合地下空间开发利用中存在的问题，探讨分析了地下空间开发利用的监管需求，在此基础上研究提出了加强地下空间开发利用政府监管的对策建议。

研究发现，地下空间开发利用具有公共物品性、外部性、自然垄断性的经济特性。

地下空间根据开发利用用途的不同可进行物品性质的划分，根据公共物品理论，可分为公共物品、准公共物品和私人物品三类，不同的物品属性决定了以何种方式进行供给可以提高地下空间开发利用的供给效率。公共物品类地下空间：这类地下空间开发利用类型往往不能进行收费，具有消费的非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。准公共物品类地下空间：这类地下空间开发利用类型具有有限的非竞争性和局部的排他性，即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。这其中又可分为两类，一类是地下展览馆、文体馆、图书馆、影剧院、科技馆等公益物品，一类是地下管线、地下综合管廊(共同沟)等公共事业物品。私人物品类地下空间：这类地下空间开发利用类型具有竞争性和排他性，可以通过市场机制由企业和个人来提供。

就内涵而言，外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人(企业或个人)成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。根据这种偏离的不同方向，外部性可以分为正外部性(或称外部经济、正外部经济效应)和负外部性(或称外部不经济、负外部经济效应)。正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性则是指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益减少。地下空间开发利用具有极强的正外部性，具体表现在：地下空间开发利用的经济效益、社会效益、环境效益、节地效益、防灾效益。

地下空间开发利用中的城市地下管线、地下综合管廊(共同沟)作为城市供电、供水、供气、排水、通讯等的物理载体，依附于城市道路地下空间，是城市基础设施的重要组成部分，也是城市发展的基础性条件。根据自然垄断理论，城市地下管线、地下综合管廊(共同沟)、地铁等线性工程具有较强的自然垄断性质，由一家企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产更有效率。主要有以下几个特点：投资额大、投资回收期长；资产专用性强、沉淀成本大；规模经济显著、外部性明显。

我们研究发现，地下空间开发利用的监管需求非常巨大。地下空间开发利用的经济特性需要政府加强监管。地下空间的公共物品性以及开发利用中存在的外部性、自然垄断性都会导致市场失灵，由此产生了政府监管需求。地下空间开发利用存在的问题需要政府加强监管。第一，地下空间开发利用主体较为单一；第二，地下空间规划编制缺乏系统性和规范性；第三，地下空间开发利用法律法规还不完善；最后，地下空间开发利用专门监管机构尚未建立。

基于上述地下空间开发利用政府监管需求分析，根据政府监管理论，地下空间开发利用政府监管的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，具体可从以下几个方面进行构建。

一、建立健全地下空间开发利用监管法律法规体系

从发达国家看，13本以《大深度法》为主明晰了地下空间的权益问题及各方权责，另有《都市计通法》、《建筑基准法》、《道路法》、《下水道法》等法律法规作为补充。今后，我国应从完善地下空间城市规划、土地管理、城市建设管理等法律法规以及地下空间开发利用管理法规等方面人手，完善地下空间的法律法规体系，并制定出台相关操作细则。具体而言，要在总结近年来各地地下空间开发利用实践经验的基础上，修改完善相关法律法规，重点明确地下空间权属，特别是对地下空间所有权、使用权以及地下建筑物、构筑物所有权要有明确规定。

二、逐步完善地下空间规划编制体系

城市地下空间的特殊性决定了城市地下空间规划的独特性和重要性，在我国城市地下空间开发利用急剧发展的今天，为规范和强化地下空间开发利用管理，保护地下空间资源，编制系统性、全面性、前瞻性的城市地下空间规划显得尤为必要和紧迫。针对目前地下空间规划编制中存在的问题，下一步应重点抓好以下几个方面：一是在总体规划层面，要改进地下空间开发利用规划编制审批程序，明确城市地下空间专项规划应与城市总体规划同时编制，并作为城市总体规划上报审批的必要条件。二是在控制性详细规划层面，要制订地下空间开发利用附加图则，明确各项强制性控制指标，并作为控制性详细规划的重要控制内容。三是在标准规范层面，尽快建立全国统一的地下空间规划编制标准和规范，明确地下空间规划编制的内容、方法和深度。

三、制订出台地下空间开发利用相关政策

研究出台更加明晰和具有可操作性的地下空间出让政策，明确公共领域地下空间的地价形式，如以出售或出租的形式进行地下空间使用权转让。加大财政转移支付力度，制订出台相应的优惠政策和奖励制度，通过降低税率、提供贷款优惠等办法，引导和鼓励民间资本对地下空间开发的投资。对于主动建设地下公共商业空间和地下公共交通设施的开发商，可以通过减免部分税收或地下空间土地使用费等予以奖励。

四、探索建立地下空间开发利用专门监管机构

考虑我国行政管理体制实际和目前地下空间管理机构设置情况，参照日本、法国等发达国家管理模式，可采取分步走形式加以推进。第一步，在目前多部门的基础上明确牵头部门进行管理。具体可以根据城市自身发展实际，明确由规划、建设或人防部门牵头，牵头部门负有一定的协调职能，其他部门处于配合和协助管理的地位。第二步，设立综合协调机构进行统筹协调。第三步，借鉴发达国家做法和经验，在相关法律法规完善的基础上，在国家、省和城市三个层面分别设立相对独立的地下空间开发利用综合管理机构，对地下空间开发利用进行集中统一的管理。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 宋炳坚 博士生

原文《地下空间开发利用的经济特性与监管需求分析研究》刊登于《城市发展研究》2014年第8期