【案例分析】食品安全监管的美国式事权划分研究
发布时间:2020-12-08|作者:栏目:工作论文点击:

一、背景

美国的是世界公认食品安全水平最高的国家或地区之一,在市场失灵的情况下,政府监管体系在解决信息不对称和市场交易成本过高等方面发挥着重要作用,因此,讨论美国食品安全监管的运行会有重要借鉴。事权划分是监管体系有效、高效运行的前提和基础,食品安全是民生需要,食品安全监管的事权划分对食品安全的监管效果起到重要的影响。

从形式上看,美国政府在食品安全监管的事权划分上是十分分散的,一般认为,这种分散的事权划分特征会造成食品安全监管过程中的职权交叉、执法重复、资源壁垒等问题,不利于构成有效监管;并且在食品安全监管实施过程中的监管成本高昂,监管机构工作的效率低下,监管效能不足。尽管美国政府无法彻底改变食品安全监管分散化的事权划分,但从监管主体的目标整合、协作机制的建立、食品安全水平的体现等方面得到了良好的效果,食品安全监管的美国式事权划分运作机制可能会成为我国食品安全监管研究的内容和食品安全监管体制建设的借鉴。

二、美国食品安全监管在形式上的分散

(一)美国式事权划分的主要表现

联邦政府层面,共有18个政府机构之间参与食品安全监管工作,以按照农产品类别分类管理的四大部门为基础,形成了中央直管、无派出机构的高效能农产品质量安全规制体系的管理系统。由农业部负责肉、家禽、鲶鱼、加工蛋等食品安全监管工作,监督执行食用动物农产品质量安全法律法规。卫生和人类服务部负责除肉、家禽、鲶鱼、加工蛋以外的食品安全监管工作,负责畜牧农产品中兽药残留限量法规和标准的制订;国家环保署负责饮用水、新杀虫剂及毒物垃圾等方面的安全,负责农药、环境化学物的残留限量法规和标准的制定;商业部负责水产品质量安全,主要是通过非官方的水产品检查和等级制度来具体实施;财政部负责酒精、饮料的生产食品安全监管工作;贸易委员会负责食品产品广告的监管工作;等。整体上,是一种分权负责的监管系统。

州和地方政府层面,通过确定自己独有的食品安全监管法律和监管机构来保障地区的食品安全,主要承担:农场以及养殖场等农业生产部门的安全监管,负责动物健康及食品安全的相关检查,执行联邦政府关于杀虫剂使用限制的执法权;食品加工监管,州和地方政府承担绝大部分食品设施(非零售),通过签订契约的方式执行对生产、加工设施的检查;零售和食品服务监管,州和地方监管机构负责零售食品的安全性标准的制定,以及零售、食品服务的监督检查;问题食品的召回,负责进行州和地方的疫情调查,其中,州政府与联邦或者地方合作承担监管的领导责任,负责责令企业对问题食品进行召回;技术和培训,向食品从业者提供技术和培训以及食品安全教育。

(二)美国式事权划分的原因分析

美国食品安全监管的分散性源于1906年法律中对事权的最初划分。美国的社会制度中的多元结构,导致食品安全监管政策的形成过程,众多主体进行博弈,导致政策的形成具有不可预见性。联邦法律也未对食品安全监管事权划分进行解释,更难从监管效率上进行划分。从纵向划分来看,食品安全监管的分散性源于联邦宪政结构以及地方政府高度自治体制,食品安全监管的事权划分方面,实行州和部分地方的独立食品监管权,自行决定的法律法规和监管机构组织形式。

三、美国食品安全监管在运作上的统一

(一)监管目标上的统一

在横向层面,通过强化食品安全监管部门间的工作协同,以便增强各横向监管机构监管行动的统一性。在纵向层面,联邦政府通过食品安全监管的法定,收集各州、地方的建议,从而引导其采用相对统一的监管标准和准则来实施统一的监管。

(二)机构运行上的协同

在横向层面,联邦政府的各食品安全监管部门通过签订谅解备忘录,减少职能重复、节约监管资源,从而有效提高监管效能;并且针对食源性疾病防控、风险评估等食品安全监管的主题,相关监管机构形成专门性的协调机制。在纵向层面,联邦政府与各州、各地方的食品安全监管机构开展多种形式的合作:包括合约、合作协议和资助项目在内的正式合作,以及人员借调等方式的非正式合作。

四、案例启示

一是多部门的分散监管模式比单部门集中监管模式的比较优势不明显。分散监管模式存在在监管机构之间竞争、防止单一机构监管失败和以及防止管制俘获风险等方面的优势,分散监管模式的关键是部门之间要有清晰明确的职责划分,美国联邦政府层面的食品安全监管部门虽然众多,但基于食品种类为内容的监管事权划分明确且细致,实践可能存在的监管真空很少发生。二是事权划分具有稳定性。在长期分散监管模式改革的声音中,现有的分散模式的食品安全监管体系对工作人员的工作激情造成丛集,造成监管效率下降,我国也要吸取教训,稳定事权模式改革后的,监管人员专业能力培训和情绪稳定。三是明确纵向监管责任重心。我国与美国的纵向食品安全监管划分相反,具有压力型体制特征,呈现出向下逐层转移责任的现状,但是基层政府在财力支持、装备技术和专业能力等方面具有相对劣势。可以学习美国经验,调整我国食品安全监管的重心结构,培育职业化的食品监管体系。


撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 杨建辉 博士