来源: 东方早报-上海经济评论

最近十多年，中央政府先后多次推出一系列以淘汰落后产能为目标的宏观调控措施，然而，几番调控下来，差能过剩问题越演越烈。

以钢铁业为例，从1996年中国成为世界第一产钢大国之时起，十多年来国家针对钢铁业产能过剩问题先后实施了几轮宏观调控，推出了一系列限制、压缩和调控产能的政策措施，但几番调控，结果反倒是逆向催化了固定资产投资和产能的大跃进。

而曾经风光无限的新能源行业——多晶硅，也在2009年成为产能过剩“黑名单”成员。单从数字来看，多晶硅确实存在产能过剩问题，但是赛迪智库电子信息研究所江华认为，从差能有效性看，多晶硅行业并未出现产能过剩，甚至仍有优势企业存在扩张的空间。不能因为受小部分多晶硅企业急功近利和不规范操作影响，政府就对其进行宏观调控：取消优惠政策、严把新增项目审批，而这导致的结果是，目前中国仍有超过一半的产量需要进口，但国内企业生产积极性不高。

李平、江飞涛和李晓萍这三位中国社会科学院学者认为，对于严重产能过剩行业而言，产业竞争力的提升与结构转型是化解和调整过剩产能的重要方式。

浙江工商大学公共管理学院院长陈剩勇在回顾了1996年以来政府对被称为产能过剩“钉子户”的钢铁业宏观调控政策的梳理后表达了这样一个观点：中国式产能过剩问题的根源，不在经济，在政治。因此破解中国式产能过剩顽症，不仅要调控市场，更亟须调控的是政府。而这与福卡智库首席研究员王德培的观点不谋而合，他也认为去产能化的本质是去政府化。

■以1996年以来中国钢铁产业的宏观调控为例

宏观调控是中国政府自定义的四大职能之一，产能过剩则是多年来中国经济久治难愈的顽症。更严重的问题还在于，最近十多年来，针对钢铁、水泥、电解铝等行业的产能过剩问题，中央政府曾经多次实施强力干预，先后推出了一系列以淘汰落后产能为目标的宏观调控措施，各项调控政策、法规和各部委文件不断出台，几乎每隔三四年就有一场声势浩大的调控运动，每次调控都有一大批大型项目“紧急叫停”，大大小小的各类企业“关、停、并、转”。然而，几番调控下来，产能过剩问题越演越烈：过剩引发调控，调控过后又是一轮更大规模的投资，造成产能更加过剩。

中国经济的产能过剩顽症为什么不能根治？什么原因导致政府的宏观调控政策失效？在市场经济环境下，政府应当如何处理政府与市场的关系，政府对市场的调控应当如何进行？本文试以1996年以来钢铁产业的调控过程为个案，全面考察和研究中国政府针对产能过剩的调控过程及其绩效，探讨并揭示产能过剩治理和调控失效的症结，求解治理产能过剩顽症、纠正“政府失灵”的对策。

一、宏观调控过程、方式与政策表现

1996年，中国的粗钢产量首次超过1亿吨并超越日本、美国而跃居世界第一。从此，官方和民间对我国钢铁产能过剩的议论如影相随，成为中国经济发展进程中的一大话题。钢铁产业作为工业的脊梁和传统产业的代表，其固定资产投资对经济具有极强的拉动力。因此，最近十多年来中国政府针对产能过剩问题发动的几次宏观调控和整顿运动，几乎都是从对钢铁业的调控和整治开始的。从中国钢铁业的发展和宏观调控的实施情况看，我们认为，1996年以来中国政府对钢铁行业实施的宏观调控及政策表现，大致可以划分为以下几个阶段：

1.第一阶段（1996年-2002年）

这一阶段钢铁业宏观调控的最大特点，是行政权力对市场和行业发展的绝对主导地位。这一方面是由于当时中国的市场经济体制尚处草创阶段，市场自身的力量十分有限。另一方面，政府对产业和产能的调控，也基本上沿袭了计划经济时代的管控方式，以致“九五”时期和“十五”之初，国家对国民经济的管理目标还是以“计划”的形式颁布的。

从1996年开始，国家进一步加强了对钢铁工业固定资产投资的控制，要求各地严格执行“九五”计划，严格控制新开工项目，并规定2亿元以上的投资项目须经国务院批准。1999年1月，国家经济贸易委员会颁布《关于做好钢铁工业总量控制工作的通知》，认为钢铁产业存在日益突出的重复建设和工业结构不合理问题，要求以1998年钢产量为基准压缩钢产量10%，“坚决制止重复建设，3年内不再批准新建炼钢、炼铁、轧钢项目”；同年8月经贸委颁布《工商投资领域制止重复建设目录(第一批)》，新建高炉炼铁、转炉炼钢等15个钢铁工业被列入其中。2000年，国家经济贸易委员会相继颁发《关于做好2000年总量控制工作的通知》、《关于下达2000年钢铁生产总量控制目标的通知》，要求严格控制新增产能投资。在行政权力的强势干预下，国家对钢铁产能的总量控制是行之有效的。从1997年开始，钢铁行业固定资产投资额锐减，1997到2000年，全行业固定资产投资额分别为208.49亿元、174.67亿元、76.87亿元、63.66亿元。固定资产投资均呈负增长之势。

“九五”时期和“十五”的前两年，国家对钢铁产业的宏观调控以国家经贸委为调控主体，其主要手段为行政管制，通过对新开工项目的审批控制来强化其调控。因此，这一时期钢铁产业的宏观调控的特点表现为调控主体和调控手段的单一性，所谓调控，基本上沿用了计划时代对市场准入的严格审批和控制，行政性管制的特点一览无遗。换言之，此一时期政府对产业实施的宏观调控，是以直接干预微观经济的手段来治理预期中的产能过剩的。

2.第二阶段（2003年-2008年）

政府与市场形成博弈格局且博弈日益激烈和复杂化，是此一段宏观调控的一大特点。一方面，中国加入世贸组织后国外市场的不断开拓和外贸出口的高速增长，不断拉动着国内的投资需求，从而引发中央政府对产能过剩的担忧，促使钢铁行业的强力调控不断加码。另一方面，政府与市场，中央政府与地方政府，以及各地政府间的多方博弈，不断以新的形式出现。随着工业化、城市化进程的高速推进，尤其是市场经济体制的确立，市场的力量也逐渐显现出来。正是市场对于钢铁的需求，在一定程度上影响到了地方政府的行为，各地“招商引资”与企业“跑马圈地”，地方政府和企业双方联手推动了投资热潮的持续高涨。

“十五”时期（2001-2005）的最初两年，国家对钢铁工业继续实行“总量控制，结构调整”的政策。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织。在这一特大利好的强力刺激下，出口和投资突飞猛进，经济高速发展导致各种能源全面紧缺，其中钢铁和电力是当时最为紧俏的两大物资。2002年全国钢铁行业的投资总额达710亿元，比上年增长45.9％，投资增速开始出现强劲拉升的势头。

伴随着各地掀起的投资跃进浪潮，中央政府与地方政府，政府、市场和企业围绕着投资竞赛、产能过剩和宏观调控的博弈大剧，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩绝伦。

2003年10月，中共十六届三中全会正式提出了科学发展观，并在全国范围内迅速推开了一场声势浩大的市场整治和宏观调控运动。12月23日，国务院办公厅下发[2003]103号文，即《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，要求各地运用多种手段，迅速遏制盲目投资、低水平重复建设的势头。翌年2月4日，国务院专门召开了一次关于严格控制部分行业过度投资的电视电话会议，明确要求对钢铁、电解铝、水泥三大行业进行清理检查。

不过，中央政府一系列严厉的调控政策和措施并没有让各地高速推进的重化工业项目投资有所降温。据国家统计局的数据，2004年第一季度全国的固定资产投资同比仍然增长了43％，这是20世纪90年代中期以来的最高增长率，其中钢铁行业的投资增幅更高达惊人的107％。为遏止钢铁行业的投资大跃进，政府高层下决心重拳出击。

轰动中外的“铁本事件”，就在这样的背景下发生了。2004年4月，由国家发展改革委、国土资源部和国家环保总局等九部委组成的专项检查组对江苏省常州市有非法占地、违规建设等多项重大嫌疑的民营钢铁企业——铁本钢铁厂展开了严厉的检查和整治。这是自1990年的温州柳市事件后，中央九大部委针对一个地方项目展开的第二次联手整治行动。

铁本事件成为本轮调控的分水岭。在此之前，中央政府一直试图通过货币政策的调整来达到控制投资过热的目的。在政策未能奏效、各地形成投资狂潮的情况下，政府断然更弦，强行加大了行政调控的力度。此后，众多民营企业在钢铁、电解铝及水泥等行业的投资项目纷纷搁浅，上海复星集团的宁波建龙钢厂项目、四川希望集团的三门峡电解铝项目等，均被勒令中止。与此同时，国务院通过采取严格的项目审批、供地审批、贷款核准和强化市场准入与环保要求以及目录指导等措施进一步严格控制钢铁工业固定资产投资。在中央政府的强力干预和一系列调控政策的双重作用下，钢铁产业的固定投资从2005年开始明显降温，从2004年的1921亿元、投资增速475.6%，下降到2005年2583.3亿元、增速34.48%。

2003年以来的宏观调控，开始着眼于改变经济增长方式和经济增长点，把资源消耗和环境保护作为市场准入的一个重要门槛，而调控的方向，就是鼓励有关行业的兼并重组。

2005年7月8日，国家发展改革委出台了《中国钢铁产业发展政策》，第一次以正式政策文本的形式对钢铁产业的生产规模与投资规模进行控制。这一号称为“中国第一部钢铁产业政策”的文件，其主要内容包括以下几点：其一，强化了对大型钢企的支持；其二，对于地区钢企兼并重组的支持，实际操作是规模大的央企吞并地方国企、地方国企吞并地方民营钢企；其三，强化了行政审批之于国家发展改革委的重要性。

从2003年到2005年，调控主体逐步从单一部门走向多部门联合；而国家发展和改革委员会则掌握了宏观调控的主导话语权。这期间的调控手段，也从单一的行政性管制转向政府管制与市场调控方式相结合，行政调控手段和经济手段并用。

2006年以后，“节能减排”和“低碳经济”开始成为宏观调控的指导思想。2006年3月十届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，正式提出了“节能减排”的理念。同年6月，国家发展改革委《关于控制钢铁工业总量淘汰落后加快结构调整的通知》，列出了淘汰落后生产能力的具体时间表，要求“十一五”期间淘汰约1亿吨落后炼铁生产能力。翌年4月《关停和淘汰落后钢铁生产能力责任书》，根据国家发展改革委与10个省（区、市）签订的责任书，涉及钢铁企业344家，5年需关停和淘汰落后炼铁能力3986万吨。这一系列的政策、文件和责任书，试图通过项目审批、目录指导、强制性清理等手段，压缩并淘汰钢铁业的过剩产能。

在国家一系列宏观调控政策和措施的作用下，2006年钢铁业的固定投资需求从表面上看似乎得到抑制。2006年钢铁行业固定资产投资额较上一年度的增幅仅为2.28%。但是，那几年的现实情况是，全国各级政府都在大干快上，因此，钢铁产能在一年后即强劲反弹，2007年、2008年全国钢铁业的投资额增幅分别达到15.23%和29.01%。

3.第三阶段（2008年至今）

2008年，百年一遇的国际金融危机在美国引爆并迅速席卷了西方各国。在金融危机爆发之初，中国政府并没有意识到危机的严重性和复杂性。因此，2008年的大部分时间，中央政府的主要精力都集中在如何抑制过剩产能、控制已近失控的通货膨胀。

在出口市场因受到金融危机冲击而呈现断崖式降落的情况下，大批民营企业或关门或破产，成千上万的农民工失业返乡。当年11月，在中国经济面临“硬着陆”危险之际，中国政府迅速行动，推出了“四万亿”投资、十多万亿配套投资，以及银行的十多万亿信贷，应对这场全球性经济危机。

从2009年1月到2月间，国务院陆续出台了汽车业、钢铁业、装备制造业等十大产业的调整和振兴规划。由国务院发布的《钢铁产业调整和振兴规划》则把钢铁业的问题直接归因于产能过剩，在强调“钢铁行业长期粗放式发展积累的矛盾日益突出”的同时，振兴规划一方面强调了大型和特大型钢铁集团的重要性，另一方面则主张推进节能减排、淘汰落后产能。

与此同时，2009年6月8日财政部、国家税务总局将税则号7208、7209等项下的24种钢材的出口退税提到9%，将税则号7311、7315项下的3种钢材的出口退税提到13%，政府试图通过税收补贴来提振国内市场的需求，以缓解相关行业的生产困境。在中央政府四万亿投资和地方政府配套的天量投资的强力刺激下，钢铁行业犹如打了鸡血的动物，2010年的钢铁行业固定资产投资增速达到10.88%。

或许决策层也意识到前期应对国际金融危机的用药过猛。从2010年开始，针对钢铁业的宏观调控政策纷至沓来。2010年2月6日，国务院发出《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，钢铁行业的产能实行目录指导和强制性清理，明确要求在2011年底前，淘汰400立方米及以下炼铁高炉，淘汰30吨及以下炼钢转炉、电炉。此后的2010年一年间就有数个部委的十余项政策问世。其中最为常见的以产量规模来决定钢铁企业的去留与组合、推动国企兼并重组的政策。

2011年1月26日，国务院发出《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》，旨在通过加强淘汰落后产能工作检查考核，以期确保完成淘汰落后产能目标任务的重要措施。同年3月27日，国家发展改革委发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》。同年8月31日，国务院发布《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，直指大地和大气层的主要污染源之一的各地钢铁企业。

在全球经济下行和国家“节能减排”措施的双重打压之下，钢铁企业的好日子终于走到了头。2011年以来，钢材库存大量积压，钢价断崖式下跌，钢铁企业几乎陷入全行业亏损的境地。

回顾1996年以来钢铁行业的宏观调控过程及其政策表现，中国政府针对钢铁行业固定投资规模和产能过剩实施的几轮调控和整治行动，对推动钢铁产业的高速发展、促进科技进步和产业升级，起到了一定的作用。2006年以来，国家更从“节能减排”、发展低碳经济的高度推动宏观调控，这对促进钢铁业的结构转型和产业升级，更具有积极意义。

但是，我们也应该看到，从1996年中国成为世界第一产钢大国之时起，十多年来国家针对钢铁业产能过剩问题先后实施了几轮宏观调控，推出了一系列限制、压缩和调控产能的政策措施，但几番调控，结果反倒是逆向催化了固定资产投资和产能的大跃进。以粗钢产量来说，早在1996年超过1亿吨的时候，政策制定者和经济学家们已经认定钢铁“产能过剩”，于是实施“总量控制，结构调整”的政策，结果八年后的2003年，粗钢产量实现翻番，达到2.2亿吨。于是就有了2004年针对钢铁业过剩产能的更加强有力的调控，但“铁本事件”八年后，粗钢产量又翻了两番。

面对这一极具反讽意味的调控结果，我们不禁对过往的宏观调控的绩效发生疑惑：1996年以来为化解钢铁业的产能过剩而实施的调控为什么会导致如此结局？过往中国钢铁行业“产能过剩”的症结在哪里？是什么原因，造成了市场秩序的错乱？

二、影响宏观调控政策绩效的变量

宏观调控一向与市场监管、社会管理和公共服务等职能并列，是执政党和政府认定的社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能之一。对于中国这样一个从计划经济向市场经济转型的经济体来说，由于市场体制建立不久，“看不见的手”自身的调节机制和功能较弱，对经济的宏观调控更需要政府与市场的合力，而政府的调控作用尤显必要。问题是，当下的政府还是计划经济时代的全能型政府，从角色定位、权力配置到职能设定，还存在种种内在缺陷而有待大刀阔斧式改革。因此，有形之手对经济运行和行业发展实施调控时，更应十分慎重。

我们认为，多年来钢铁业宏观调控存在的最大问题，是全能型政府行使其干预职能时，习惯于计划经济时代的那些套路，对市场的干预既简单随意，又无度且无序。下面，我们先分析一下对钢铁行业宏观调控和产业发展有重要影响的几个变量。

1.为何调控：对工业化进程和钢铁业市场需求前景的集体误判

从1996年开始对钢铁业实施宏观调控，其根据是决策层对钢铁产能的市场需求存在“过剩”甚至“严重过剩”的判断。问题在于，中国的钢铁产能过剩了吗？何为过剩，何时过剩？从1亿吨时开始实施“调控”，调控了15年，其结果是我国的钢铁年产量和粗钢表观消费量居然增加到现如今的7亿吨。这一事实表明，此前政策制定者和经济学家们对中国钢铁业发展态势和用钢量前景的评估和预测，几乎可以说是一场历史性的集体误判。

决策层和专家们多年来对“全国大炼钢铁”的局面忧心忡忡，政府以行政权力几年一次强势推动调控与整治，管控、限制和压缩钢铁产能。现在看来，至少在2005年前的十年间，决策层和经济学界对市场需求和钢铁业前景的预测，多少有些就“钢”论“钢”，带有很大的随意性和盲目性，基于此种误判推动的一轮轮宏观调控，其结果可想而知。

2.如何调控：市场导向，还是行政管控？

在中国经济高速增长的同时，钢铁产业的投资也不断膨胀。1999年至2008年十年间，钢铁产量复合增长率超过20%，钢铁的巨大需求来自固定资产的疯狂投资和重工业企业的产能急剧扩张。因此市场需求拉动的钢铁产能扩张，具有一定的合理性。但在此时，由于决策层和经济界对重工业阶段的到来缺乏前瞻性的预测，严重低估了钢铁业和市场需求，继续对钢铁工业实行“总量控制，结构调整”的政策，人为地抑制了市场合理的产能扩张，最终引发了2002年以后钢铁市场的报复性、超常规增长。

在2008年全球金融危机发生之前的一段时间里，为防止经济增长由偏快转为过热，物价由结构性上涨转为明显通货膨胀，国家试图通过调控政策抑制钢铁产能的继续扩张，控制钢铁行业越来越严重的产能过剩问题。

2009年，中国经济增速下滑趋势超出预期，中央政府出台4万亿经济刺激计划。而这所释放出的对于钢铁等建材的需求也使钢铁业起死回生，甚至直接推动了各类钢铁企业大力扩大产能。这种反市场的危机应对措施，与此前对钢铁业的宏观调控政策是背道相驰的。

从发达国家的现代化进程看，在市场经济体制下，产能过剩的存在具有一定合理性，甚至可以说一定程度上的产能过剩是市场经济发展的表现之一。在中国城市化进程的迅猛发展与重工业化时代到来的双重作用下，市场对于钢铁的需求确实在急速扩张，但是，决策层在全球金融危机前后推出的一系列“反市场”取向的调控政策和措施，导致钢铁产能的扩张已经远远超过了市场可以消化的程度。

3.宏调的政策措施：统筹兼顾，还是各持一端？

实事求是地说，1996年以来钢铁业产能过剩问题也是不争的事实。当时的问题是，一方面，全国小钢厂遍地开花，低质、劣质钢筋充斥建筑工地。另一方面，制造业有旺盛需求的高端钢材基本上靠国外进口，因此，“十五”以前钢铁业的产能过剩，其实是一种结构性过剩。长期以来国家针对钢铁业的调控，在指导方针的层面，也强调要淘汰落后产能，发展具有高科技含量的产能。但在具体的调控过程中，产业政策并没有统筹兼顾，以税收政策而言，1996年以来相当长的时间里实行的对钢铁产品的出口退税政策，与国家对钢铁行业的宏观政策并不协调。

此外，鉴于国有企业尤其是央企的主导或垄断地位，国家针对产能过剩问题的宏观调控，还须面对国企和央企这一重要变量。令人遗憾的是，直到今天，这一变量既未得到“统筹”也未“兼顾”。可以说，在政府投资拉动主导型的经济大背景下，中央政府提出的钢铁业“控制规模”和“调整结构”的调控政策所造成的结果，名为整合、实乃产能的急剧扩张。

4.调控手段：市场、法律抑或行政权力？

对于市场体制还远未完善的中国来说，在法律和市场手段之外，对经济活动的调节和调控还需要辅以一定的行政手段，在特定的时空环境中，带有强制性的行政管控措施甚至可能更加有效。但是，过往的宏观调控的最大问题是，决策层往往以行政权力取代法律和市场，习惯于计划经济时代搞运动的形式，运用行政命令和领导指示，通过运动式治理，以“杀鸡儆猴”式的选择性办案来调控市场。“铁本事件”和2004年钢铁业的整治即为典型案例。

过往宏观调控的简单化、随意性，在决策层对钢铁业固定资产投资的收放之间，表现得更为突出。1999年初国家经贸委《关于做好钢铁工业总量控制工作的通知》，认定钢铁产业存在日益突出的重复建设和工业结构不合理问题，要求坚决制止重复建设，三年内不再批准新建炼钢、炼铁、轧钢项目。三年后的2002年，在市场需求的强力拉动下，全国钢铁行业的固定资产投资达到710亿元、比上年增长45.9％，2003年在此基础上飙升至1329亿元，同比增长96％；2006年以后，国家不断加大对钢铁产能的调控力度，2008年各级政府还在倾尽全力抑制过剩产能、控制已近失控的通货膨胀。没想到当年底，调控政策就急刹车并快速掉头，国务院紧急推出了四万亿投资的经济刺激计划，加上各级地方政府的配套投资和银行放出的十万亿天量信贷。刚刚还是调控对象的钢铁行业，转眼间又被列入国家“十大产业振兴规划”，成为政策扶持的“振兴”对象。“有形之手”对产业发展的强力干预和调控，尤其是危机处理手段手法的随意和率性，几视钢铁产业如儿戏。宏观调控失效的结局，实际上从一开始就已注定。

三、宏观调控，如何调控？

宏观调控是政府的基本职能之一，是现代社会为应对并纠正市场失灵而设计的一项重要的制度安排。在市场失灵的情况下，政府的宏观调控实属必要，关键是如何调控，以什么方式调控。

1.推进科学决策，提升宏观调控的能力

宏观调控是一门科学。市场经济和现代经济结构的复杂性，尤其在中国特色体制下经济与政治关系的复杂性，决定了宏观调控是一门需要兼具判断力、执行力的高难度的科学。回顾十多年来钢铁产业的宏观调控，从中国粗钢产量超越日本和美国跃居世界第一之时起，对“钢铁大跃进”的恐慌一直甚嚣尘上。外行看热闹，就事论事并不奇怪。

问题在于，决策层同样只见树木，不见森林，关注钢铁单一产业的显性高增长，而忽视了相关产业的隐性发展及其关联性，严重忽略了中国的工业化、市场化和城镇化高速推进带动的市场需求，对钢铁业市场前景的判断出现了集体性失误。

因此，宏观调控的科学性，本质上要求实现公共政策的科学化、民主化。政府决定实施宏观调控政策之前，首先要做好产业现状与前景的科学评估和论证。对宏观经济走势的预判极为关键，这关系到调控时机的选择，更关系到要不要调控和如何进行调控，以及调控力度与程度的抉择。

在宏观调控过程中，调控政策必须统筹兼顾，并要对行业和市场发展情况跟踪调查，及时了解市场的动态反馈，以因应市场的变化对前期政策作出相应的调整。要注意相关产业之间政策的关联性和针对性，调控政策必须坚持市场化导向，顺应市场的需求，引导产业发展，而不应以行政权力取代市场，以长官意志和既定的框架束缚产业的发展。

2.理清政府与市场关系，取消行政审批制度

中国是个政府主导型社会，行政权力强大有力，政府对市场的干预无所不在。政府职能转变高调推动了20多年，但成效甚微。在政绩导向下，“看得见的手”更似“闲不住的手”，其干预的范围越来越扩大，干预的事项也更加微观和具体。行政审批制度是行政干预的集中体现。国家发展和改革委员会这个旨在为推动行政管理体制改革和政府职能转变而设立的机构，同时被赋予宏观调控的掌舵者的角色。

令人啼笑皆非的是，国家发展改革委等部门在司职国家宏观调控职能的过程中，实际上扮演了计划经济时代“计划委员会”的角色，成了市场准入的“掌控部”，向地方分配资源的摇钱树。从近年来“跑部钱进”现象的盛行，到著名的湛江市市长“吻增长”事件，都表明了行政审批制度对中国经济尤其是对地方政府投资的影响，而行政审批背后所隐藏的权力寻租空间更为司空见惯。就钢铁产业来说，正是政府和市场之间关系的失位导致了钢铁行业严重的产能过剩。

执政党和政府早就意识到了问题所在，并于2001年推动了一场以简化或取消行政审批事项为内容的行政审批制度改革，先后分六批取消了相关的行政审批项目。然而，迄今多数对市场和企业有实质性影响的、含金量大的行政审批依然如故，其中仅中央级的审批项目还有一千多项，地方级的更有接近两万项。在行政审批的预设条件下，无论是传统的钢铁产业，还是新兴的产业，都无法逃脱计划经济的阴影。政府总想着替企业决定产品价格和规格，近年发生的“发改委约谈告诫后康师傅主动配合暂缓调价”事件，正是当下宏观调控“微观化”的缩影。约谈式干预肯定不是宏观调控，甚至都谈不上计划，完全就是一个拍脑袋式的调控。

行政审批制度及权力对市场无所不在的干预，严重阻碍了市场发挥其基础性作用。推进行政管理体制改革，切实落实《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（2012），“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”换言之，凡公民能自决的，政府都应退出；凡市场能调节的，政府都要退出。惟有切实转变政府职能，严格依法行政，以事后监管取代前置性行政审批，真正还权于市场，还权于民，才是破解当下“调控悖论”之良方。

3.推进市场化改革，完善市场制度

市场经济是基于契约基础上平等竞争的经济，平等竞争恰恰是市场机制的灵魂。因此市场经济的良性发展离不开保护契约和市场主体平等竞争地位的法治。而鉴于法律规则只能是由政府提供，因此推进体制改革的另一关键点是通过打造良好的法治环境与社会生态环境，让市场主体平等竞争。各级政府通过机制建设，减少不充分竞争带来的负面影响，其中特别体现在“一视同仁”地对待国企和民企上。

地方政府需摒弃历来的地方保护主义和行政干预，建立和完善公平竞争的市场机制，充分发挥市场竞争的优胜劣汰作用。政府须在更深层次上推进市场化改革，形成资源要素的市场化配置模式。必须加快推进资源要素配置的市场化改革，尽力减少或约束各级政府的资源配置权，完善资源要素价格的市场化形成机制，使市场真正成为资源配置的主体。

同时，政府要善于运用宏观经济政策，包括货币供给、利率和汇率等政策手段来调控市场，以市场化的手段，而非行政手段来应对产能过剩。让政府与市场各归其位，“把恺撒的还给恺撒，把上帝的还给上帝”。

四、如何根除产能过剩的体制性痼疾

中国经济的产能过剩“顽症”久治不愈，宏观调控一直未能奏效，除了上文揭示的种种，如决策层和经济界对重工业时代前景和市场需求的判断失准，调控政策措施的反市场取向，以及对市场的行政管制和“运动式”整治手段，等等。更为关键在于最近十多年的几轮宏观调控都是治“标”而不治“本”，没有直面造成当下产能过剩的体制性问题。

中国经济的产能过剩，既不是西方市场经济通常发生的那种因经济周期变动而出现的经济现象，也不是十多年前中国曾经出现过的产能过剩。经济周期性原因引起的产能过剩，主要是产能利用率偏低问题，通常出现在经济下行的周期谷底。在中长期经济的潜在增长趋势没有改变以前，随着经济复苏和产能利用率的回升，过剩的产能就会自然消失。当下中国的产能过剩，在经济周期的原因之外，还有更深层次的体制性问题。

我们认为，中国式产能过剩问题的根源，不在经济，在政治。其一，全能型政府的权力太大。从计划经济时代沿袭而来的各级政府掌控的资源太多，政府官员干预投资和经济增长的能力过强。

其二，多年来实行的GDP挂帅的政绩考核体系及基于政绩的官员晋升激励机制。这种激励机制客观上把地方政府的执政目标与当地各种类型的企业的牟利驱动兼容在一起，有效地控制了各级官员的行为选择。因此，地方政府尤其是一把手们，几乎都拥有发展地方经济并在短期内快速推高GDP的冲动，竞相把招商引资，或直接投资“大干快上”各种项目作为其制造政绩的手段。

其三，是中国文化中根深蒂固的地方主义传统。招商引资多上项目促进投资，拉动了GDP的增长，既可以为官员创造政绩；而经济的增长又可以为地方上增加税收和财政收入，解决就业；同时，官员在招商引资的过程中，通过项目审批，土地、矿产等资源的转移，还可以“权力寻租”中饱私囊。这真可以称得上是一场各方“共赢”的博弈。有了个人政治收益和经济私利的双重激励驱动，各级政府官员热衷于招商引资或直接投资上大项目，或直接介入市场经营土地、经营城市，以期在短短的任期内快速推动经济规模增长，拉高地方的GDP，营造个人的政绩工程、形象工程和面子工程。

为了引进项目快速做大GDP，各地的地方大员们竞相向企业提供各种资源、税收和财政补贴等种种优惠。土地是地方政府的第一大资源，为了鼓励企业投资，中国政府长期实行对工业用地的低价优惠政策。

在中央政府致力于淘汰高能耗、重污染产能的情况下，许多内地省区还向这类企业提供财政补贴、电价优惠；在内蒙古、新疆等地，地方政府还向引进的大型煤化工企业免费煤炭等矿产资源配套。此外，还有政府提供的污染治理的低成本。各地钢铁、煤化工、电解铝、重化工等高污染、高耗能的行业，对土地、江河和海洋等自然环境的污染毒害，触目惊心。

为了在GDP政绩锦标赛中胜出，地方官员在招商引资过程中，不惜违法违规，牺牲环境，牺牲百姓利益。在涉及土地、环保等事项的审批方面，地方政府通常采取“变通”方式，网开一面；甚至“上有政策，下有对策”，不惜与企业共谋，规避国家的法律、法规和相关的产业政策。

近年来发生的一系列土地、环境评估方面严重违法、违规的事件，如著名的江苏常州铁本钢铁项目等，几乎都有地方政府有形之手的操控。廉价甚至零地价方式的土地供应，以及税收减免、财政补贴等等，地方政府各种政策优惠措施，极大激发了企业的投资热情。从国企、外企到民营企业，几乎都拥有四处跑马圈地、扩张产能的强烈冲动。

道理极简单，在土地和矿产等资源稀缺价格不断飙升的情况下，企业只要有地方提供的廉价土地和矿产在手，即可坐等资源升值稳赚不赔，何必担心产能过剩、产品滞销？！

显而易见，改革开放以来各地政府之间的“锦标赛”式竞争，一方面为中国经济的增长提供了巨大的推动力，另一方面也使地方政府之间形成了恶性的招商引资和投资竞争，导致产能扩张难以抑制，重复建设和产能过剩问题越来越严重。

这就是中国式产能过剩的产生，以及产能过剩与宏观调控循环往复的政治和经济逻辑。因此，要根治产能过剩这一长期困扰中国经济的顽症，仅仅调控是不够的，必须统筹兼顾，标、本兼治。

一方面，执政党和政府要推进科学决策水平，提高宏观调控的艺术，改进调控方法和手段，以市场而不是行政命令的方式，依法调控，科学调控。另一方面，更应直面中国式产能过剩的体制性根源，深化政府体制改革，推进国家制度建设。

首先，是推进宪制和法治政府建设。在政府针对钢铁等产业的宏观调控过程中，方式屡见不鲜，这正是对于法治的漠视。“徒有宪法之文，而无宪政之实”正是当下最好的写照。没有宪法的制衡，决策层固然可以对市场进行随意性调控和运动式的整治，地方政府同样可以“上有政策，下有对策”。

推进宪制和法治政府建设，以法治政府限制公权力的肆意扩张，将权力关进宪法和制度的笼子里。只有在宪法的框架下、在法律的治理下，政府才会抛弃简单化的行政管控与运动式治理方式，转向依法治国与依法调控。

责任政府建设则是宪制的题中之意。责任政府既是一种理念，更是一种制度安排。作为一种理念，它要求政府必须回应并积极满足民众的基本要求，必须承担道义、政治、法律的责任，必须接受内、外部的控制；作为一种制度安排，它意味着保证政府责任实现的内、外部控制机制。政府的责任，无疑在于为民谋福祉，而不是简单地创造GDP。责任政府、法治政府和公共服务型政府建设进程的推进，必将强化各级政府官员责任意识、法律意识和服务意识，切实对法律负责，对人民负责，对子孙后代负责。

其次，是推进各级政府从生产型、建设型政府向公共服务型政府的转型。中国经济的增长模式亟须转型。在中国这样一个政府主导型的社会，经济转型首先需要政府转型。

所谓“政府转型”，就是要完成从当下的“生产型”、“建设型”政府向“公共服务型”政府的转型。政府转型虽是一项具有高难度和复杂性的世纪工程，其中包括施政理念的更新、角色和功能的重新定位、机构的精简和调整，以及职能转变和管理方式创新，等等。必须彻底抛弃GDP崇拜，走出发展的迷思，回归经济发展的本真，还利于民，藏富于民，造福社会。

中国国土辽阔、地区差异巨大，官员政绩考核体系作为一种激励约束机制，需要在中央与地方的利益博弈中寻求并实现各方利益的平衡。

现行的政绩考核机制的缺陷，与根深蒂固的地方主义相结合，催生了各级官员和地方政府的诸多短视行为，无形中消解了国家宏观调控的功效。要矫正和克服由短视所带来的短期化行为和地方保护主义，需要通过法治建设的推进，建立起全国统一的市场秩序。同时，重新构建和地方政府行为的激励约束机制，改进官员政绩考核体系，加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察。降低GDP和经济增速在政绩考核中的权重，强化对就业、社会稳定和民生改善等其他目标的考核。

只有完成了从生产型、建设型政府向公共服务型政府的转型，才能促成经济结构转型和经济增长方式的转变，从根本上破解产能过剩与宏观调控的轮回。

第三，重构中央和地方关系，调整和优化“央地”利益格局。产能过剩痼疾难除，其中一大原因就是中央与地方的利益博弈，而“央地”利益博弈的症结就在于财税体制的失衡。

因此，必须加快推进税收制度和公共财政体制的改革，切实解决地方政府财权与事权不匹配的矛盾，妥善化解多年来形成的土地财政依赖症和政府直接投资形成的巨额地方债务。

结语

总结以上的探讨，我们认为，过往的宏观调控“治标不治本”，针对产能过剩而推出的政策措施，“头痛医头，脚痛医脚”，甚至不惜以未来的产能过剩来消解当期的产能过剩，以政府的行政手段来左右市场的需求，致使产能过剩问题和围绕着过剩而推出的调控成为一个周而复始的恶性循环。

要走出这个历史循环，执政党和政府首先要转变长期以来建设型政府角色定位和GDP政绩冲动；同时放弃多年来形成的针对行业发展的宏观调控思路，放弃沿袭已久的“产能论”式的调控。产能过剩与否，应该由市场来决定、由市场来消除，而非根据产能来决定行业调控政策和管理手段，否则，钢铁、水泥、有色金属等各个行业的产能过剩问题将远处于无解状态。

宏观调控的失效并非一个钢铁行业，而遍及“有形之手”所能触及的任何领域。宏观调控对中国经济社会造成的影响极其深远，宏观调控的失效，实质上是由政府和市场之间关系的失位导致的。在生产型政府热衷于大规模投资大干快上GDP的现实下，试图简单地依靠行政手段，或者综合运用行政手段、法律手段、经济手段来化解产能过剩顽症，显然是不切实际的。

宏观调控失效问题的症结，不在于具体调控手段和政策的完善程度和合理程度，而在于政府和市场的关系是否合理，政府的角色、作用以及政府职能的定位是否正确。单纯的宏观调控手段上的创新并不能从根本上解决问题。

简言之，宏观调控失效和政府失灵的根本原因，既在市场，也在政府。市场缺陷或失灵要推进经济体制改革，完善市场体制机制；政府失灵需要推进政府改革和国家制度建设。破解中国式产能过剩顽症，不仅要调控市场，更亟须调控的是政府。■

（作者系浙江工商大学公共管理学院院长。原文首发于《学术界》2013年第4期，原题为《中国政府的宏观调控为什么失灵——以1996年以来中国钢铁产业的宏观调控为例》。经授权刊发。刊发时有大幅删节。）