2018年4月16日，生态环境部部长李干杰在京主持召开部务会议，审议并原则通过了《环境影响评价公众参与办法（草案）》（以下简称《办法》）。会议指出，新修订的《办法》是深入学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的必然要求，也是强化依法行政，保障广大人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的重要举措。

一、公众参与环境影响评价的发展轨迹

从行政管理的角度出发，环境影响评价是一项环境行政审批制度。根据《环境影响评价法》第二十五条规定“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”。因此，环境影响评价的意义在于为公众获取建设项目的环境影响信息以及向政府和企业表达意见诉求的渠道。1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》中规定“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。而后2002年出台的《环境影响评价法》对公众参与的法律效力做出了规定，明确要求“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”；并对公众参与环境评价的项目范围、时间节点以及参与方式做出了具体的说明，要求“建设单位应当在报批前举行论证会、听证会，或采取其他形式，征求有关单位、专家以及公众的意见”。

综合以上几项表述，中国在以往公众参与环境影响评价的制度是以审批前建设项目环境影响评价文件编制过程中的参与为重点、以建设单位为主导的模式，征求公众意见情况仅仅只是作为向环保部门报批的一项要件，征求公众意见的主要形式包括举行论证会、听证会以及其他形式等。

随着环境保护与公众参与意识的不断增进，相关立法实践也在不断跟进。2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》首次对公众参与环境影响评价做出了全面系统的规定，对公众参与环境影响评价的信息公开和征求公众意见以及调查、咨询、座谈和听证等组织形式做出了详细的说明。2014年重新修订的《环境保护法》特别指出，建设单位在编制环境影响报告书时对公众意见的征求应当充分，环境影响评价文件审批部门发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。2016年新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。2017年施行的《建设项目环境影响评价技术导则总纲》要求将公众参与从环境影响评价文件编制工作中分离出来。然而，上述的措施依然没有脱离以建设单位为主导的模式，单纯依靠完善参与模式实现公众参与的制度价值，存在一定的局限性。

二、以往公众参与环境影响评价模式存在的问题

首先，以往的立法实践中，环境影响评价中公众参与的相关细则规定是建设单位编制环境影响评价文件的必备程序和项目建设获批的基本条件。换言之，在建设单位主导的环评模式下，公众参与具有一定的被动性，在参与范围、时间节点、参与方式等方面的实践过程皆由建设单位决定，存在形式主义和信息不对称的风险。公众提供的意见和建议无法从根本上影响实际的环评过程和结论。因此，公众参与仅仅只是依附于建设单位的相关利益，法律并未从责任范围等方面赋予公众独立的“投票权”。

其次，公众参与在实际的环境影响评价过程中充当着质疑和批评的角色。公众团体在实际的参与过程中与建设单位处于相对立的地位。加之建设单位在编制报告的过程中具有绝对的主导权，很难保证建设单位是否能“充分”征求并听取公众意见，以及最终的环评报告书是否能够公正且客观地反映民众诉求。与此同时，政府在环评审批程序中会对建设单位征求意见的情况进行监督，但这样的监督存在滞后性和间接性等特点，公众直接向环保部门表达自身诉求的渠道和程序缺乏衔接性，因此，政府监督依然无法从根本上保障公众参与的直接利益。

另外，建设单位在公众咨询的过程中缺乏针对性。考虑到环境影响和治理具有一定的广泛性和整体性，建设单位应当重点关注直接受建设项目影响的居民的意见。建设项目对地区社会经济以及整体环境利益等方面的影响，需要由其他具有环境决策能力和职能的政府和相关部门进行必要的测评和指导，在此基础上更合理准确地框定建设项目的影响范围和作用对象。

三、新修订《办法》的指导意义

从以上分析可以看出，以建设单位为主导的公众参与机制无法从根本上保障公众诉求的表达和沟通机制。新修订的《办法》为中国公众参与环境影响评价制度的建设和完善提出了新的整改思路。《办法》的提出强化了政府环保部门在公众参与环评制度中的核心地位，客观上明确了公众践行环境权的独立性和合法性，充分彰显了以人民为中心的发展思想。总体来看，新修订的《办法》为积极推动构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的环境治理体制提供了坚实的制度保障，为不断增强广大人民群众在生态环境中的获得感、幸福和满足感形成了良好的舆论氛围和外部条件。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院邵丹娜博士