在契约下，由于公私部门的价值目标存在差异，城市公用事业PPP天然存在公共利益最优化与私人利益最大化之间的矛盾。然而矛盾是对立统一的，在一定的制度框架下，协调公共利益与资本利益的价值差异，弥合两者的利益冲突，正是PPP的优势所在。从中国开展城市公用事业PPP的实践历程与现状看，以立法形式平衡公私部门之间的利益冲突，在PPP契约中明确政府职能及其责任，创设以公共利益为核心的独立监管体系，将成为破解城市公用事业公私合作制治理困境的有效路径。

一、PPP立法：公私利益冲突的平衡

城市公用事业的自然垄断性、基础性、公益性等技术经济特征决定了城市公用事业PPP是政府与社会资本基于契约关系建立的长期互惠的合作关系。为了明确长期合作中公私部门之间的权利、责任和义务，稳定社会资本的投资预期，世界经济发达国家均通过立法形式，为公私双方达成最为适宜的协议预设基本规则，明确公私合作的领域，从而为公私合作制的利益分配、风险分担建立契约基础。在当前各地政府大力推进PPP模式的前提下，迫切需要加快立法进程，从法律上明确公私部门的性质与权责匹配、竞争性谈判的引入程序、城市公用事业的融资模式及适用领域等基本框架。在此基础上，根据城市公用事业各行业的差异与共同需求，创设城市供水与污水处理、管道燃气、轨道交通、垃圾处理等部门法，适当调整《政府采购法》《预算法》《税法》等的相关条款，从而为PPP合约的订立、修改、终止等提供坚实的法律基础。

二、PPP契约：政府职能的定位

在传统理论视域下，城市供水与污水处理、管道燃气、供热等都具有自然垄断性，为维持规模经济性、保障城市公共服务的稳定供给，应由国有企业采取垄断经营的形式，对城市公用产品的生产、储运、销售进行一体化的设计。在此指导下，中国各城市几乎均设有负责城市公用事业运营与管理的行政机构。从组织管理角度看，政府与国有企业间呈现高度的政企合一特征，主要表现为资财政府出、人员政府派、运营政府管、决策政府定。这种组织模式不仅使得国有企业运行效率低下，并且导致政府管理职能急剧膨胀，进而衍生出政府作为“经济人”的角色，严重阻碍了城市公用事业的发展。

PPP提供城市公共产品，本质上是以契约化的方式明确公私部门的权利与职责划分。这种变化必然会打破传统体制下政府与国有企业之间垂直科层关系，进而要求政府以平等市场主体的地位，按照法律设定与契约规定的方式履行其职责。从契约角度看，政府在PPP模式下首先需要引入竞争机制，并以公开、透明的方式进行PPP项目的竞争性谈判，以保障城市公用事业总体上形成有效竞争的格局。在选定私人合作伙伴后，政府在PPP契约的履行中还要将公共利益居于核心位置，在法律许可的框架下，对城市公用产品的价格和质量进行监管，对合同纠纷和公众诉求进行合理处置。除此之外，政府的职能应由原有的管理者向服务者转变，避免因过多干预给城市公用事业运营带来负面影响。尤其需要注意的是，政府应褪去传统体制下的“经济人”角色，坚持不与民争利原则，为私人部门的运营创设良好的制度环境。

三、PPP监管：创设以提升效率为核心的独立监管体系

由于公私部门的价值目标存在冲突，在缺乏监管的条件下，PPP的推进有可能以牺牲公共利益为代价。欧美等经济发达国家城市公用事业PPP开展的实践表明，有效的监管体系是城市公用事业公私合作制必备条件。而监管机构之间的权力配置是影响PPP监管质量的根本因素。在传统的条块分割体制下，中国城市公用事业的监管机构分散于城市建设、价格、国土等多个部门，部门之间职责边界不清，相互争权或推诿扯皮的现象时有发生，极大地影响了监管效率。因此在法律框架下，根据城市公用事业的行业特征，分类规划、分类监管，创设以提升效率为核心的独立监管体系，应当成为中国PPP模式监管改革的基本方向。

创设以提升效率为核心的独立关键在于明确中央与地方政府，地方各级政府之间权力划分。在中央-地方的纵向层面上，中央层级的主管部门应更多的从立法、建立标准和促进地区间有效竞争的角度建立PPP运行的整体框架，而具体监管则以城市政府为主体。在中央或地方政府横向层面上，要让政府一般性行政职能与监管职能分离，让监管机构独立承担责任和行使相应的权利。在此基础上，根据中央与地方政府间的分权特征与PPP项目的特点，可建立中央政府对省级政府、省级政府对地方政府、地方政府对公私合作制企业分层监管体系。其中，中央政府对省级政府的监管主要是依据法律法规、各省区经济社会发展水平，确定各省区PPP开展的主要领域、基本形式、财政支持等基本情况，形成区域化分工与布局；省级政府对市县政府的监管重在PPP契约的执行，包括按协议拨付运营维护费，根据市县政府PPP的执行力度和绩效建立信用档案等；地方政府对公私合作企业的监管则主要围绕PPP合约进行，从而建立分工明确、相对独立的监管体系，为城市公用事业PPP项目监管效率的提升奠定基础。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 王岭 副研究员

原文：《契约视角下城市公用事业公私合作的困境与破解路径》，作者：付金存、王岭，刊于《北京理工大学学报（社会科学版）》2016年第4期