为缓解水资源供需矛盾、建立居民节水意识、优化供水价格机制，2013年12月31日国家发改委、住房和城乡建设部联合下发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，明确提出“加快建立阶梯水价制度，2015年底前设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度”。但在实际推行阶梯水价过程中存在一些问题制约着阶梯水价制度的实施效果，本文将对阶梯水价有效推行的制约因素以及推行阶梯水价的基本思路进行研究，以期为优化城市供水价格机制提供政策建议。

一、城市居民阶梯水价改革面临的主要问题

在水资源日益短缺和水质型缺水愈发严重的客观形势下，为强化居民节水意识，我国政府多次出台居民阶梯水价制度的文件，但在实际推行阶梯水价过程中部分地区缺乏推行阶梯水价的硬件保障、阶梯水量的划分标准、水价级差的确定不合理等，这制约了阶梯水价制度的有序推进。为此，本文将从“一户一表”推进缓慢、阶梯水价划分标准有待优化、水价级差的确定仍需完善、精准计费难以实行四个方面进行分析。

1.“一户一表”推进缓慢

居民阶梯水价制度改革的基本前提是“一户一表、计量入户”，即指一户家庭安装一只结算计量水表，该水表安装在住宅的公共部位，由水务（或供水）公司按户计量收费。目前我国还不存在100%“一户一表、计量入户”的地级城市，这严重阻碍居民阶梯水价制度的推行。原因在于：智能水表的投资主体不明、责任不清，这迫使政府、企业和居民三方缺乏更新改造水表的动力。一般而言，智能水表价格和安装费分别在500元和200元左右，在投资主体不明的情况下，更换智能水表的费用大多由供水企业承担，这大大增加供水企业负担。如国内第一家实行抄表到户的银川市自来水总公司不仅背负着水表更新改造带来的财务负担，而且水表技术不过关也蒙受了巨大的经济损失。

2.阶梯水量划分标准有待优化

目前阶梯水量的各级阶梯划分标准分为八类，归结起来主要有单纯以户为单位、每人每月用水量以及根据居民人数不同实行差别水量三大类，各种划分标准各有利弊。其中，单纯将户作为划分标准具有操作简单的特点。但由于户间人数差异，这一标准往往有失公平。而每人每月用水量、每户按居民人数实行差别水量两种划分标准都需要准确统计每户实际用水的居民人数，这与按户收取固定水费和以户为单位收取水费的情况相比，大大增加供水企业的统计负担。同时该种划分标准从理论上能够实现户间公平，但实际上可能由于存在统计误差而背离公平。

3.水价级差的确定仍需完善

国家两部委的意见指出“第一、二、三级阶梯水价按不低于1：1.5：3的比例安排，缺水地区应进一步加大价差”，但各级政府在确定本市水价级差时，对本市适宜实施几级阶梯水价以及水价级差缺乏科学论证，大多参照国家两部委意见实施三级阶梯水价制度。同时，多数城市在2014年由单一价格转为阶梯价格或调整已实施的阶梯水价时，大多将三级阶梯水价比例定为1：1.5：3，缺乏对各地实际情况的调查，进而确定阶梯水价级数以及级差价格比例的动态过程。

4.精准计费难以实行

相对于单一水价，阶梯水价需要严格执行按月抄表到户制度，即阶梯水价制度严格要求前后两个月的抄表时间趋于一致，否则将会产生多计量与少计量本月或下月水量的问题，从而不利于社会公平。同时，阶梯水价制度也会增加抄表工人负担，提高供水公司因工人抄表次数增加而产生的额外成本，而且阶梯水价要求严格执行“一月一抄、准确计费”制度，这将增加供水企业对抄表工人的额外需求以及现有抄表工人的作业压力。

二、优化我国城市居民阶梯水价的政策建议

截止到2014年底全国已有50.53%的地级市推行阶梯水价，已推行阶梯水价的城市往往呈现出经济上较为发达、水源型缺水或水质型缺水较为突出的特征。当前阶梯水价推行过程中面临着“一户一表”推进缓慢、阶梯水价划分标准有待优化、水价级差的确定仍需完善、精准计费难以实行等问题，为进一步推广阶梯水价制度，提高阶梯水价的实施效果，本文提出以下政策建议：

1.建立“一户一表”更新改造设施的成本分担机制

“一户一表”改造相对滞后是制约阶梯水价全面推行的关键因素，问题在于缺乏更新改造水表设施所需资金的分担机制。根据更新改造水表设施费用承担主体不同，可分为供水企业承担模式、供水企业与家庭分担模式、家庭承担模式、供水企业与政府分担模式、政府承担模式以及政府、供水企业和家庭分担模式等6种。由企业或居民完全承担“一户一表”改造成本将会增加企业或居民压力。为此，本文建议水表设施基础费与安装费相分离，其中，供水水表设施费用可以采用“政府补贴为主、供水企业自主筹资为辅、居民无需承担”的模式，而对水表安装费用采用“企业为主、居民用户为辅”的模式。

2.优化阶梯水量划分标准

目前地级城市中存在不同的阶梯水量划分标准，一些标准难于操作或有失公平，为此亟需建立科学的阶梯水量划分标准。建议各城市结合供水人口信息的可得性，选择差异化的阶梯水量划分标准。其中，对缺乏或难以掌握户籍用水人口数据信息的城市，建议以每户每月用水量作为阶梯水量的划分标准，同时对3人或4人以上的用户建议居民自主申报，供水企业核准后调整该户基础水量。对详细了解每户用水人口的城市，建立“以3人（或4人）每户用水量为标准，每多1人增加固定用水量”的划分标准。此外，建议单纯以每户用水量为标准的城市，改革现有阶梯水量划分标准，从而为节水效应的提升创造基础条件。

3.确定基础水量、水量级数与各级水量的形成机制

目前多数城市以本市85%或一定比例的每户用水量最低值作为基础水量，该方法能够在较大程度上满足设定比例用户处于第一阶梯水量区间，具有操作简单的特点，但不一定能够实现节水效应。一般情况下，如果能够区分居民正常用水种类和超额用水需求，以正常用水量作为基础水量，能够获得居民节水效应。此外，水量级数和级差比例也是实现居民节水效应的重要保障。其中，建议各市结合本地实际，确定超额用水需求特征，采用聚类分析方法，科学确定水量级数和各级水量区间。

4.建立基础水价、水价级数与级差比例的优化机制

城市政府需要在确定基础水量、水量级数和各级水量的基础上，明确各级阶梯水价的确定原则。对推行三级阶梯水价的城市而言，建议第一阶梯实施保障性的、满足多数家庭用水的廉价水价，水价甚至低于供水平均成本；第二阶梯水价依据补偿成本的原则制定，即第二阶梯水价不小于供水平均成本；第三阶梯水价以第二阶梯水价为基准，实行惩罚性的高水价。本文建议参照与本地经济特征相似且节水效果较好的城市的阶梯水价层级、比例与阶梯水量区间，确定水价级数和价格级差比例；也可借鉴国际经验，制定三级以上阶梯水价，并将三、四、五级阶梯价格设定为第二阶梯价格的1.5倍、2-3倍和3-6倍。

5.推行“季节调整、峰谷水价与阶梯水价”组合的水价政策

一般地，对居民用水而言，夜晚特别是深夜的用水量远低于白天。同时，南方城市的用水存在明显的季节变化，为此，建议推行“季节调整、峰谷水价与阶梯水价”相组合的水价政策。具体地，对水资源较为短缺、取水地涉及枯水期与丰水期时，同时枯水期与丰水期的取水成本存在显著差异的城市，为考虑取水成本和鼓励居民节水，建议在条件允许的情况下对阶梯水价进行季节调整。同时，建议参照部分城市实施的峰谷电价经验，可尝试性地推行峰谷水价制度。在此基础上建立“季节调整、峰谷水价与阶梯水价”的组合机制，促进用水公平，更好地实现节水效应。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院王岭副研究员

原文《探析中国城市居民水价制度改革：阶梯水价推行困境及其破解》刊登于《价格理论与实践》2015年第9期