一、政策背景

在近年来国家出台的各项PPP相关政策和规章中，PPP项目的绩效考核和管理问题虽多有提及，但大都停留在总体原则和宏观构建的层面上，没有规定具体的实施细则和操作办法。并且由于各项政策发布的部门不同，政策规定的重点和方向也不尽相同，这就导致一些政策在绩效考核内容、项目监测时间和考核主体等方面存在规定互相冲突的情况。随着PPP模式在我国的不断发展，大批的PPP项目进入执行阶段，上述问题开始日益显露并亟待解决。正是在此背景下，财政部于2020年3月31日正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。

二、主要内容解读

（一）规范PPP项目绩效管理的适用范围

首先，根据《指引》规定概括可知，PPP项目绩效管理是指作为管理主体的项目实施机构，在项目所属行业主管部门的指导下开展的，贯穿于项目全生命周期（包括准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交完成后）的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。

其中，《指引》第二条规定，“PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动”，这实际上就明确了PPP项目绩效管理的基本框架体系。笔者认为，目前我国大量PPP项目陆续进入运营期，其中绝大部分都涉及政府支付责任，根据按效付费的要求，财政部在《关于推进预算绩效管理的指导意见》中明确：逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。那么PPP项目中的政府支出责任毫无疑问也应纳入财政年度预算和中长期规划。据此，在科学合理的基础之上，《指引》第二条的规定与上述《指导意见》也就实现了体系上的对应与融洽。

（二）明确绩效目标与绩效指标体系

根据《指引》规定，PPP项目绩效目标指的是项目在一定期限内预期达到的产出和效果，而PPP项目绩效指标是“衡量绩效目标实现程度的工具”。一般意义上来讲，绩效目标是指给评估者和被评估者提供所需要的评价标准，以便客观地讨论、监督、衡量绩效。而绩效指标可以理解为对绩效项目的分解和细化。

笔者认为，在PPP项目中设置绩效目标和绩效指标，首先是根据PPP项目自身跨层级、多维度的模式特点所做出的合理考量：一是给予PPP项目质量以明确标准，确保有的放矢；二是量化被评价一方的实操义务，避免推诿责任；三是通过目标指标反映项目真实实施情况，保证公平公开。同时，也承接其他相关政策，主要是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和财政部《项目支出绩效评价管理办法》、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》中关于绩效管理的规定，在原有框架内做到深化细化，保持一脉相承。

此外，《指引》还规定，“项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核”。基于PPP项目的绩效管理工作是由实施机构主导完成的，而绩效目标指标将直接影响评价结果，对各方利益产生影响，为了避免各方在项目合同履约过程中的不必要纠纷和矛盾，《指引》第十一条对项目各阶段的绩效目标指标管理提出了具体的要求，主要是准备阶段的绩效目标指标编制与审核、采购阶段的非实质性内容调整、执行阶段的特殊情况协商以及移交完成后的后评价。可以看出，PPP项目绩效目标管理并非一次性完成，而是处于动态变化过程之中，真正做到了贯穿于PPP项目全生命周期。

（三）强化PPP项目绩效监管

《指引》规定，“PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等”。《指引》第三章主要规定了绩效监控的主体、要求和通常程序，但对PPP项目绩效监控内容、监控依据以及监控方法等方面没有进行详细展开。关于这些内容，在符合《指引》和其他相关政策规定的前提下，应由各方根据具体PPP项目特点和要求，在PPP项目合同中予以约定。

（四）强化绩效评价与结果应用

《指引》规定，“项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价”，并将PPP项目绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。其中关于按效付费的规定，“政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩”，“使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩”，进一步推行落实了财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》关于“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”的要求，进一步强化并规范了财政资金对项目建设的加力增效，有利于PPP模式机制体制优势的充分发挥。

三、指引出台的意义

《指引》对PPP项目在全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动进行了明确和规范。《指引》的出台对提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益具有重要和积极的意义。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 陈松 博士