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浙江财经学院王俊豪教授主持完成的浙江省哲学社会科学重点研究基地“政府管制与公共政策研究中心”的重点项目《中国垄断性产业改革后的普遍服务管制政策研究》，其最终成果为同名的研究报告。这项成果提出加强垄断性产业普遍服务的若干政策建议。

一、以建设和谐社会为导向加强垄断性产业普遍服务

电力、电信、邮政、铁路运输、自来水供应等垄断性产业（也称重要基础设施产业）的普遍服务是为维护全体公民的基本权利，缩小贫富差距，政府通过制定与实施相关法规，促使垄断性产业的经营者向所有存在现实或潜在需要的消费者，以可承受的、无歧视的价格提供的基本服务。落实垄断性产业的普遍服务是贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的具体体现，是深化垄断性产业改革的重要内容。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等有关构建社会主义和谐社会的文件精神与落实垄断性产业普遍服务紧密相关，并为落实垄断性产业普遍服务提供了指导思想及其政策思路。

1．垄断性产业普遍服务是现代社会人民群众应该享受的生活必需品。改革开放以来，随着中国社会经济与科学技术的快速发展，垄断性产业提供的基本服务应属于人民群众享受的生活必需品。但由于在农村和山区边远地区的基础设施建设滞后，经济发展水平低，许多人无法消费垄断性产业的这些基本服务。同时，在城镇也存在低收入群体、下岗失业人员、孤老伤残人士等弱势群体，他们也难以充分享受垄断性产业的基本服务。在建设社会主义和谐社会的过程中，对于这些落后地区和弱势群体，政府和有关垄断性产业经营企业有责任通过提供有关普遍服务，落实普遍服务政策，逐步使全体人民有能力享受垄断性产业的基本服务，真正成为人人能享受的生活必需品，从而促进社会主义物质文明建设。

2．落实垄断性产业普遍服务有利于促进城乡、不同区域经济社会协调发展。在对外开放不断扩大，经济全球化趋势日益明显，科学技术的作用不断增强的现代社会，垄断性产业提供的基本服务已成为广大农村、落后地区发展社会经济的重要物质基础，社会经济要快速发展，基础设施要先行，这要求国家财政新增固定资产投资增量主要用于农村和落后地区，为这些地区的社会经济发展提供必要的物质条件，以缩小城乡、区域间的差距，促进城乡、区域协调发展，推动社会主义和谐社会建设。

3．落实垄断性产业普遍服务有利于促进农村、落后地区的精神文明建设。由于在一些农村、落后地区基础设施落后，难以享受垄断性产业提供的电信、电力等基本服务及其相关的广播电视、电脑的使用，处于封闭或半封闭状态。这严重影响了农村和落后地区对外的信息交流、知识传播和科学技术的应用。从本质上看，不同地区之间的经济贫富差距是造成信息贫富差距的根源，而信息贫富差距又会加大经济贫富差距，两者形成恶性循环。要有效改变这种状况，就要求加强农村和落后地区的基础设施建设，在此基础上落实垄断性产业普遍服务，促进这些地区的精神文明建设，并以此推动物质文明建设，促进落后地区的经济发展。

二、建立与社会主义市场经济体制相适应的垄断性产业普遍服务机制

随着垄断性产业改革的不断深化，原有垄断体制下的普遍服务形式不适应改革后提供普遍服务的需要，而另一方面，在中国建设社会主义和谐社会的过程中，对落实垄断性产业的普遍服务提出了更高的要求。面对这一新的挑战，要求建立与市场经济体制相适应的垄断性产业普遍服务机制。其基本政策思路是：

1．普遍服务主体由政府为主导转变为以垄断性产业经营企业为主导。本报告的分析表明，在垄断性产业实行政府主导的普遍服务，产生了普遍服务提供的水平不高，普遍服务提供的效率低下，普遍服务的地区发展不均衡，普遍服务所需资金不足等问题，尤其是在西部落后地区这些问题更加突出。因此，政府主导的普遍服务不符合中国经济体制改革的要求，从长远的角度看，应形成以垄断性产业经营企业为主导的普遍服务机制。垄断性产业的所有经营企业都应为提供本产业的普遍服务作出贡献，每个经营企业都应以税收或其他有效形式上缴一定数量的普遍服务资金，从而使垄断性产业经营企业成为普遍服务的主体。同时，由于在市场经济体制下，政府财政主要用于教育、医疗卫生、社会保障等公共福利，用于垄断性产业基础设施建设方面的资金将会减少，这在客观上也要求垄断性产业的普遍服务主体，将由政府为主导转变为垄断性产业经营企业为主导。

2．普遍服务项目由行政授予制转变为特许投标竞争制。在目前垄断性产业普遍服务实践中，对普遍服务项目主要采取政府行政授予制，而且，往往是授予特定垄断性产业的主导性垄断企业。由于政府与垄断企业在提供特定普遍服务的成本方面往往存在信息不对称问题，垄断企业不仅垄断产品而且垄断信息，因此，这种政府行政授予制就容易产生源于信息不对称的逆向选择与道德风险问题。逆向选择通常表现为垄断企业夸大提供普遍服务的成本，向政府索取尽可能的成本补贴；而道德风险则通常表现为垄断企业取得提供特定普遍服务的权利后，会在普遍服务项目和企业一般业务间实行成本转移，即垄断企业将一般业务发生的成本转移到普遍服务项目中，由于这两类不同性质的业务之间存在一定的共同成本（如管理成本、研发和技术创新成本等），这就容易使这种成本转移成为现实。逆向选择与道德风险必然导致在普遍服务提供中的低效率。因此，为解决普遍服务项目行政授予制中存在的这种低效率问题，可对普遍服务项目实行竞争与管制相兼容的特许投标竞争制。这种激励性管制方法的基本思路是，通过拍卖的形式，让多家企业竞争普遍服务项目的特许经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权。这有利于在一定普遍服务资金约束下，提高普遍服务项目的效益，从而使更多的普遍服务对象受益。

三、加强垄断性产业普遍服务的法律制度建设

垄断性产业的普遍服务必须通过相关法律制度才能得到保障，这要求加强垄断性产业普遍服务的法律制度建设。

1．建立与完善垄断性产业普遍服务的法律体系。由垄断性产业普遍服务的公益性和强制性所决定，垄断性产业的普遍服务是一个市场失灵的领域，需要政府通过制定强制性的公共政策，以有效落实垄断性产业的普遍服务。这首先要求在法律层面制定有关落实垄断性产业普遍服务的法律，然后由垄断性产业的管制机构制定具体的普遍服务的法规制度，形成垄断性产业普遍服务的法律体系，以明确普遍服务的主体责任、普遍服务的主要对象和基本内容。

在我国的《电力法》、《邮政法》和《电信条例》等法规中，虽然已或多或少提到普遍服务服务问题，但过于原则，缺乏可操性的实施细则，因此，难以成为实际工作中强化垄断性产业普遍服务的法律依据。可见，制定或修订垄断性产业的基本法律，明确普遍服务的基本内容，并制定相关的实施细则，从而建立与完善垄断性产业普遍服务的法律体系，为强化垄断性产业的普遍服务提供法律依据，这是落实垄断性产业普遍服务的基本前提。

2．明确垄断性产业管制机构的对普遍服务的管制职能。垄断性产业普遍服务法律制度的有效性，在相当程度上决定于垄断性产业管制机构的效率。由于垄断性产业的普遍服务具有动态性，而普遍服务法律制度具有相对稳定性，为解决这一矛盾，这要求在普遍服务的有关法律制度中明确管制机构对普遍服务的管制职能，并作为对管制机构实行绩效评估的重要依据。

对于中国来说，到目前为至，在垄断性产业还不存在一个相对独立的政府管制机构，因此，当务之急是制定或修订垄断性产业的基本法律时，首先要明确特定管制机构的法律地位，基本权力和职能，其中包括实施垄断性产业普遍服务的管制职能，并将实施普遍服务职能作为管制机构绩效评价的一个重要指标，促使管制机构制定与实施有关普遍服务的操作性强的相关规章，从而明确落实垄断性产业普遍服务的责任主体与监督主体。

四、采取与特定垄断性产业改革进程相适应的普遍服务形式

在一定时期内，在特定垄断性产业采取什么样的普遍服务形式以及多种普遍服务形式的最佳组合，这与该产业的改革进程密切相关。

1．垄断性产业体制改革进程和普遍服务形式的相关性。垄断性产业的传统体制是一种国有企业垄断经营、政企高度合一的管理体制，与此相适应的普遍服务提供形式，主要是垄断企业内部业务间的交叉补贴、政府的优惠政策与补贴、政府直接投资这三种基本类型。随着电信、电力等一些垄断性产业体制改革的不断深化，原有的普遍服务形式部分失效或基本失效，这就需要改革普遍服务形式，推行与市场经济体制相适应的普遍服务基金这种新型的普遍服务形式。但在特定垄断性产业之间，由于在体制改革进程方面存在很大的差别，而特定垄断性产业采取的普遍服务形式与该产业体制改革的进程高度相关，这决定了在特定时期不能采取统一的普遍服务政策，而应采取与特定垄断性产业改革进程相适应的普遍服务形式。

2．在垄断性产业实行多种普遍服务形式的最佳组合。由垄断性产业体制改革进程的差异性、渐进性和普遍服务形式的适应性所决定，就垄断性产业的整体而言，在今后相当长的时期内，将采取多种普遍服务形式并存的局面。而对特定垄断性产业来说，在一定时期内也可能采取多种普遍服务形式，但由改革的进程与程度所决定，在多种普遍服务形式的组合中，市场化改革程度越高的垄断性产业，企业在普遍服务中的主体地位将越明显，更多地将采取普遍服务基金等与市场经济体制相适应的普遍服务形式。反之亦反。当然，即使是体制改革程度较高的垄断性产业，也不可能单纯地采取普遍服务基金形式，还需要采取政府直接投资或补贴等辅助形式，特别是在相当长的时期内，中国垄断性产业的主导企业是国有企业，政府与企业之间仍将保持紧密的关系，这决定了政府将在这些垄断性产业仍发挥较大的作用。

五、实行普遍服务基金政策是垄断性产业改革后提供普遍服务的长效机制

普遍服务基金政策是与市场经济体制相适应的实现普遍服务的主要形式，体现垄断性产业普遍服务制度改革的方向，具有公开、公平、透明、高效等优点。但这一政策的有效实施需要做好许多基础工作。

1．明确普遍服务基金的资助对象和内容。垄断性产业的普遍服务具有动态性，普遍服务水平反映一个国家社会经济发展的水平，普遍服务基金的资助对象和内容需要根据社会经济的发展变化而作相应的调整。但在特定时期，受许多主客观条件的制约，垄断性产业的普遍服务又具有相对稳定性。对于作为发展中国家的中国垄断性产业，需要考虑到国家财政收入有限性和垄断性产业基础设施薄弱性，在近期内普遍服务资助对象的范围不宜太大。目前，首先要解决的是垄断性产业高成本地区（主要是农村和边远地区）和低收入用户普遍服务的资助问题。而资助内容主要是垄断性产业的基本服务（如电信产业的基本电话服务）。

2．明确普遍服务基金的来源。为了营造一个公开、公平、公正的竞争环境，垄断性产业的所有经营企业都应履行普遍服务义务，根据其业务量（如营业额等）的大小，按一定税率交纳普遍服务资金，使垄断性产业的经营企业成为普遍服务基金的主要贡献者。但在现阶段，国有企业是中国垄断性产业的主要经营者，政府与企业的财务关系十分密切，特别是一些垄断性产业的定价机制和利润分配方式更多地要服从政治的需要，部分国有企业还存在相当的经营亏损问题，增加普遍服务税种会增加企业负担，因此，需要先调整政府与企业的分配关系，也需要选择合适的时机。同时，可先在一个或少数几个垄断性产业试行，在积累经验的基础上，再在其他垄断性产业全面实施。这些都决定了在一定时期内，政府还是垄断性产业普遍服务基金的主要提供者。

3．提高普遍服务基金的运作效率。为提高普遍服务基金的运作效率，在普遍服务基金的使用阶段，可运用特许投标竞争的方法，通过拍卖的形式，让多家企业竞争垄断性产业普遍服务项目的特许经营权，由企业提出报价，政府选择要求普遍服务基金补贴较少，效率较高的企业提供普遍服务。特许投标竞争结束后，中标企业应与普遍服务基金的管制机构签订特许经营合同，明确规定中标企业的服务范围、时间、质量等。在普遍服务基金的使用过程中还应运用绩效管理的方法，对普遍服务基金的使用效果进行评估，监督企业使用基金的绩效，提高普遍服务基金的运作效率。

4．重视普遍服务基金的科学管理。做好垄断性产业普遍服务基金的管理工作是普遍服务基金有效运作的基本保证。这首先要求制定有关普遍服务基金的管理办法，明确每个经营企业都具有承担普遍服务的法定义务，并按规定缴纳普遍服务基金；规定特定垄断性产业普遍服务基金资助的地区范围和业务范围；明确该基金使用的原则，通过招投标选择普遍服务提供者的程序等内容。并按照法规设立专门的、具有相对独立性的普遍服务管理机构，该机构应由管理专家，经济学家、法学家等组成，按照公开、透明的原则，依法具体实施对普遍服务基金的管理工作，包括制定与修改普遍服务政策，对普遍服务成本的核算，选择高效率的经营企业提供普遍服务，对普遍服务质量实行监督、检查和奖罚等。

课题编号：07JDGZ01Z

课题名称：中国垄断性产业改革后的普遍服务管制政策研究

最终成果名称：中国垄断性产业改革后的普遍服务管制政策研究

课题组主要成员：高伟娜、朱晓艳、王建明、黄珺仪、李云雁