关于完善我省地方铁路监管体制的建议
发布时间:2018-09-23|作者:栏目:发表论文点击:

地方铁路,指的是由地方自行投资修建担负地方公共旅客、货物短途运输任务,由地方各级人民政府管理的铁路。地方铁路是全国路网规划的组成部分,是国家铁路的延伸和重要补充,对地方经济发展起到极为重要的作用。我省十三期间将迎来地方铁路建设的新阶段,但目前我省尚未建立相应地方铁路立法和相应的监管机构,存在一定的监管空隙,为此,前期我们通过理论研究和实践调研,分析我省地方铁路建设运营监管存在的问题,并提出了相应的建议。

一、地方铁路建设运营管理模式

我国最早的地方铁路可以追溯到1958年,是当时山西省盂县修建的一条长1.7公里的土铁路。在“三五”、“四五”期间,地方铁路得到一定发展。据统计,我国拥有地方铁路5000多公里。改革开放以来,经过40多年的发展,地方铁路的运营管理在逐步完善,相应的法规、办法相继出台,从国家到地方形成了有制,这些都为地方铁路的长足发展奠定了坚实的基础。地方铁路的经营管理方式分为三种模式:

一是地方政府自建自营。即地方政府自行建设管理和运营地方地铁,这些地方地方政府一般直接设置专门机构,负责规划、建设和运输管理。如河南省设有地方铁路运输总公司,系一级职能机构,负责全省的地方铁路的规划,建设和日常工作,下设铁路分局,直接指挥运输生产。

二是自建联营。地方铁路由地方政府规划建设,以标准轨矩为主,建成后,由地方铁路和国家铁路联合经营。如四川省青白江至灌县即青白线于1984年由四川省地方铁路管理局与成都铁路局达成了联合经营的协议,成立四川省地方铁路公司,实行自负盈亏、独立核算。

三是地方建路,委托所在地的国家铁路局代管。地方铁路建成改后,由地方政府委托国家铁路局代管,由国家铁路局负责地方铁路的管理、营运和维护等。广东省、广西壮族自治区属于这种类型。

二、地方铁路监管的主要模式

(一)实行政企分开独立设置地方铁路管理机构,以江苏省铁路办公室、河北省铁路管理局为代表。2008年机构机构改革后,江苏省对原有的江苏省铁路建设办公室进行了机构改革,更名为江苏省铁路办公室,由江苏省交通运输厅管理的副厅级事业单位。江苏省政府省明确江苏交通控股公司负责省级铁路建设资本金筹措任务,并作为省方出资代表参与组建合资公司事宜。江苏省地方铁路管理体制已经按照大部制和建设综合运输体系的要求,执行政企分开,运行良好。

河北省于2004年11月,经河北省机构编制委员会办公室批准,由“河北省地方铁路管理局”更名为“河北省铁路管理局”,机构为河北省交通运输厅处级正直属单位。2007年5月24日,《河北省地方铁路条例》经省十届人大常委会表决通过,《条例》明确省人民政府交通主管部门主管本省行政区域内的地方铁路管理工作,其所属的铁路管理机构具体实施地方铁路管理工作。同时,《条例》明确了地方铁路及专用铁路、铁路专用线的规划建设、运输营业、安全管理等规范和标准,对河北省地方铁路发展具有重要的现实意义。

(二)分别设立地方铁路办和地方铁路管理局的多元管理体制,以吉林、四川、河南为代表。吉林省地方铁路管理局,为参公管理的正处事业单位,由吉林省交通运输厅管理的直属单位。吉林省地方铁路管理局成立于1995年,为省政府直属的副厅级建制的具有行政管理职能的事业单位,成立初由省计划委员会代管。2006年3月吉林省人大审议通过了《吉林省地方铁路条例》,《条例》明确了, 本省行政区域内地方铁路的规划、建设、运营管理和安全保护适用该条例, 省人民政府交通行政主管部门主管全省地方铁路工作,其所属的地方铁路管理机构负责具体实施地方铁路监督管理及协调工作。

(三)实行经营管理一体化的政企合一体制,以山东、河南、福建代表。目前全国大部分省市均实行建设经营管理一体化的管理体制,即在省级成立地方铁路局和地方铁路公司一体化的机构。山东省地方铁路管理局。山东省于2008年4月,山东省地方铁路局重组加入山东高速集团,并改制为山东高速轨道交通集团有限公司,同时保留山东省地方铁路局的名称。注册资本为1.59亿元,负责全省地方铁路的规划、建设和运输经营管理工作,从事铁路客货运输、装卸,运输设施的维修,运输设备及配件销售,铁路工程施工等。

三、浙江地方铁路监管体制的现状

目前,我省涉及铁路管理的机构主要有,上海铁路局、省发改委铁路办公室、省发改委重点办、省铁路投资集团有限公司等单位。浙江铁路归口上海铁路局行业管理,省内的组织机构是省发改委铁路办公室,省发改委副主任兼任铁办主任,负责省内铁路路网规划,项目前期推进,全程参与预可研、可研审查工作,就线路线位走向,技术标准等提出意见;省发改委重点办统筹负责征地拆迁及施工工程中的各类问题的协调解决。省铁路投资集团作为浙江省地方产权代表,负责省本级铁路建设资本以及地方资本的收缴,并汇集拨付给项目公司,协助省有关部门推动项目前期工作。省内铁路项目征地通常由合资公司委托国土资源厅统一征地办公室进行统一征地,负责协调、指挥有关土地征收、建设用地的审批工作。拆迁由项目委托沿线各市、县政府成立建设指挥部,负责拆迁工作的实施。

四、完善我省地方铁路管理体制的建议和设计方案

我省地方铁路管理体制存在的主要问题是,多元管理,各种运输方式之间管理体制缺乏有效衔接,政企不分,投资主体单一,阻碍多元化投融资机制的构建等问题。为进一步加快推进我省铁路建设,理顺地方铁路管理体制,按照国务院政府机构改革的要求,我们建议在新一轮地方政府机构改革中,建立和完善我省综合运输管理体制,建立地方铁路监管机构。

(一)构建中央、地方、企业“三方联动”的地方地铁监管协调机制。由于铁路路网的外部性、网络性、技术性等自然属性,以及国务院公布的中国铁路总公司和国家铁路局的职能定位,国家铁路网管理采取中央垂直管理体制,因此,我们建议建立部省协调、政企联动的地方铁路监管协调机制,加强与国家铁路管理机构、中国铁路总公司的协调衔接,有效整合部省资源,分工合理、协调顺畅的监管体制。

(二)构建公路、水路、航空、铁路“四路协同”的综合监管体制。地方铁路是综合交通的重要组成部分,根据构建我省综合运输管理体制的要求和方向,对各种运输方式进行协同监管,进一步理顺交通部门、发改部门、建设部门之间的职责关系,建立交通运输部门牵头负责,包含公铁水空“四路协同”的综合交通监管体制,建立综合运输体系协调机制,形成统一规范、属地管理、权责清晰、运行高效的市级“大交通”管理体制。

(三)构建规划、建议、运营“三位一体”的地方铁路专业化监管机构。由于铁路监管专业性、技术性强,专业复杂,同时,长期以来铁路监管都由中央执行,地方铁路监管缺乏相应的专业的监管机构和监管力量。鉴于我省十三五期间地方铁路大规模建设管理的实际,建议设立浙江省铁路管理局,配备专业人才,履行地方铁路的管理职能,实行省、市(地)两级垂直管理。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 陈松 博士