2019年《政府工作报告》解读
发布时间:2019-04-11|作者:栏目:工作论文点击:

加强生态系统保护修复 将“金山银山”永续留给子孙后代

2019年《政府工作报告》指出,生态保护任务仍然繁重,要持续抓好生物多样性保护,加强生态修复,生态优先格局要不断巩固。生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计,也是当代中国公共治理中极为紧迫而又突出的薄弱环节,然而由于生态问题的“公共性”决定了单一的行动主体已无法对此进行有效地回应,必须依靠多主体的合作治理才有可能解决,因此政府应该将生态系统保护修复看作是一个以管制为逻辑起点的合作治理过程。合作治理模式有科层型、契约型和网络型三种,分别代表政府、企业和社会为主导,强调不同的治理机制和手段。无论何种情境和条件下的模式选择或组合,首先需要考虑两个相辅相成的必要条件:尊重自然生态的规律和政府的“元治理”,前者是避免生态风险的客观基础,后者意味着政府积极地承担制度供给者角色。其次,合作治理的广度和深度取决于可被执行的互信契约或可信承诺,因此,政府需要依靠各种正式或非正式的规则以明确公平、具有包容性的利益共享和促进合作水平的激励相容。目前浙江省正进行包括“河长制”、“五水共治”、钱江源国家公园试点机制、自然生态空间用途管制、生态保护红线划定等有利于绿水青山的制度建设和生态实践,政府必须摒弃以自身为单一主体的治理模式,积极推动各种适用情境下的不同合作治理模式,充分考虑合作治理的必要条件和机制保障,以提高整体性治理能力和社会资本,确保“绿水青山”永续,将“金山银山”留给子孙后代。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院裘丽副教授

创新监管体制机制 打赢垃圾分类处理攻坚战

本次《政府工作报告》提出持续推进污染防治,加强固体废弃物和城市垃圾分类处置。这是进一步改善人居环境和生活品质,提高新型城镇化质量和生态文明建设水平的重要举措。为了推进垃圾分类处理,浙江省出台了《浙江省餐厨垃圾管理办法》和《浙江省城镇生活垃圾分类实施方案》,这为建立健全城镇生活垃圾减量化、资源化、无害化处置体系,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围,为加快建设美丽浙江、高水平谱写实现“两个一百年”奋斗目标的浙江篇章提供有力支撑。当前我省在垃圾分类处理从规划引领、强制分类、源头减量、回收利用、设施建设、示范带动等方面建立了相应措施,但具有引导鼓励为主、居民认知度较低、污染者付费机制缺失、资源化与产业化发展滞后等共性特征。为此,作为国家改革先行区的浙江,应进一步建立全产业链的垃圾分类处理法规,形成使用者付费和惩罚先行的垃圾分类处理的基本原则,建立多年龄组别、常态化的垃圾分类宣传教育方案,优化垃圾末端资源化、无害化处理处置体系,构建对使用者监督和对监管者监督的双维垃圾分类监督体系,以及将垃圾分类成效作为党政领导政绩考核的常态化指标,从而为提升浙江垃圾分类成效、推进美丽浙江建设提供重要保障。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院王岭副研究员

规范政府和社会资本合作,加大我省基础设施补短板力度

2019年《政府工作报告》指出,“加大城际交通、市政等基础设施投资力度,有序推进政府和社会资本合作”。基础设施是推广运用政府和社会资本合作的重点领域,浙江在PPP项目运作上走在全国前列。2015年以来,我省共争取到PPP前期工作中央预算内资金6410万元,有效推动了基础设施领域扩大投资。为有效防控地方政府隐性债务风险,充分发挥PPP模式的积极作用,有必要聚焦重点领域、严格全生命周期监管、打造良好的PPP营商环境,着力扩大我省基础设施有效投资。

聚焦重点领域,优先支持基础设施补短板。优先支持垃圾分类、污水处理、农村饮用水、河湖治理、综合供能服务站等能源环保项目;“四大”建设中的湾区智慧交通网和物流网、黄金旅游线、城际交通和城市地铁、老旧小区和棚户区改造等重点建设项目;以及健康、养老、文化、体育等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性基础设施项目。加快对符合条件的项目进行审批、辅导、推介、督促等工作,补齐基础设施短板。

严格全生命周期监管,防范政府隐性债务风险。规范项目前期准备工作,审慎科学决策PPP项目。对于进入采购阶段的项目,改革完善公平竞争审查,优先支持符合条件的民营企业参与。对于将建、在建项目,规范融资安排,严格控制项目投资建设成本,督促各方资金及时到位,推动项目按期完工,避免出现“半拉子”工程。对于运营项目,加强项目绩效激励考核,建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

打造良好的营商环境,落实民间投资支持政策。妥善处置前期已启动、但实施不规范的PPP项目,完善项目的决策程序、交易结构与合同条款。落实“最多跑一次”改革要求,简化各类审批流程,切实降低企业制度性交易成本。加强政府诚信建设,坚持说到做到,按照合同约定及时履约,打造稳定、可预期、法治的营商环境,增强民间投资信心。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院李云雁副研究员

加强综合交通运输体系建设 推进浙江省内都市区客运服务提质升级

2019年《政府工作报告》提出“促进区域协调发展,提高新型城镇化质量”的政府工作任务,“将长三角区域一体化发展上升为国家战略,加强综合交通运输体系建设,打造高质量发展经济带”,并要求“新型城镇化要处处体现以人为核心,提高柔性化治理、精细化服务水平,让城市更加宜居,更具包容和人文关怀。”交通运输是浙江省现代化建设的“先行军”,浙江省先后出台了《中共浙江省委关于制定浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省综合交通运输发展“十三五”规划的通知》,明确提出形成水陆空多元立体、互联互通、安全便捷、绿色智能的现代综合交通体系,努力打造省会到设区市高速铁路1小时交通圈、全省1小时空中交通圈;加强都市区内部通勤一体化,加强省域中心城市和县市节点之间、主城区与组团城市之间、综合交通枢纽与各节点之间的交通衔接。随着浙江省推进现代交通“五大建设”、构建“四大交通走廊”等交通发展战略的相继出台,未来浙江省客运交通领域的发展应当将客运服务提质升级放在首位,为保障人民群众基本出行权益、巩固新型城镇化建设成果、适应城市交通科学发展以及增强区域发展协调性提供有力保障。在加快城乡交通统筹发展的同时,推进交通运输服务均等化;打造满足人民需求的多样化、多层次的现代城市公共交通服务体系,进一步完善以公共交通为主体的城市客运体系,打造系统配套、一体便捷、站城融合的铁路枢纽,实现与其他交通方式高效衔接;形成鼓励民众提高步行、自行车、公交等绿色出行比重的经济激励措施;继续深化大数据技术及平台在城际客运换乘、城市交通拥堵治理、城市应急救援等领域的应用,为优化地区客运设施规划建设及交通运输需求管理决策提供支撑。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院邵丹娜博士

加强对监管者进行监管 坚持企业群众评判政府监管绩效

今年《政府工作报告》首次提出“对监管者也要强监管、立规矩,决不允许搞选择性执法、任性执法,决不允许刁难企业和群众。”透露出的信息是监管方式的转变,政府监管将更多地体现公平公正,对执法者进行有效约束,提高执法效率。“决不允许刁难企业和群众”表明监管将更注重群众获得感,人民才是政府监管绩效评价的最终主体,而获得感将是政府监管评判标准。政府监管工作的成效不在于政府做了什么,而在于群众得到了什么。浙江省2016年底提出“最多跑一次”改革,这项“刀刃向内”的改革核心内涵就是以群众感受为标准倒逼政府自身进行改革,特点就是坚持“让实践来检验、让基层来评判、让群众来打分”,让群众成为改革的监督者、评判者、推动者。时下浙江政务服务网已实行“星级服务”与“在线评价”,部分已上线的网络平台和移动政务APP均将用户评价作为“标配”。未来,要进一步突出群众评价和专业第三方评价的价值,将评价的结果作为衡量监管绩效的重要指标,将群众的意见作为优化监管权力运行机制的重要依据,加强对监管者的监管,保证监管公正公平。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院张雷博士

推进浙江食品安全监管体制改革 强化落实基层政府属地监管职责

本次《政府工作报告》提出“推进‘双随机、一公开’跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革,优化市场监管执法方式,对监管者也要加强监管、立规矩”等目标任务,是对食品安全战略的深化。今年的《政府工作报告》是在《食品安全法》和《“十三五”国家食品安全规划》严格执行食品安全的属地政府责任要求下,对食品安全监管机构、监管方式、监管手段和监管行为的进一步明确,相对于去年,在整个监管体制上趋于完善。面对责任下移的新常态,浙江2018年开始打造“食品安全示范省”,食品安全监管整体向好,也为食品安全监管体制改革的深化提供了基础,但也面临着地域性食品安全问题频发、本级部门多头负责、下级政府监管低效等食品安全监管的复杂形势。基于此,浙江应该将打造地方性安全食品品牌为重点,通过树立地方食品品牌声誉,构建产业发展与食品安全双赢的局面,提高地方政府食品安全监管的动力;避免“为创而创”的错误思想,以“双安双创”契机,构建长效评价体系导向下的人财物奖励驱动机制;注重地方政府与直属市场监督部门配合,在考核设置中给予明确,充分调动部门间相互配合的积极性;充分发挥群众和舆论的监督作用,并将其纳入政府效能评价体系,提高地方政府食品安全监管效率。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院杨建辉博士

以拓展大病用药范围提高医保保障水平 使药品创新研发惠及民生

基本医疗卫生服务保障是改善民生的重要举措,2019年《政府工作报告》指出,提升城乡居民基本医保和大病保险保障水平是本年度医疗卫生服务领域的重点工作之一,将增加居民医保人均财政补助标准,并将一半用于大病保险,降低并统一大病保险起付线,实现将报销比例由50%提高到60%。浙江省大病医疗保险改革一直走在全国前列,2014年出台《关于加快建立和完善大病保险制度有关问题的通知》(浙政办发〔2014〕122号),明确了大病保险的制度框架。2017年又出台了《浙江省人力资源和社会保障厅等5部门关于进一步完善大病保险制度的通知》(浙人社发〔2017〕135号),提出健全大病保险筹资机制,提高筹资标准和个人缴费比例,提高支付比例以提升保障水平。目前浙江省大病保险最低支付比例已实现《政府工作报告》提出的目标,结合《政府工作报告》所提出的工作重点,本年度我省应进一步加大对大病医保的财政补助力度,在此基础上进一步拓展大病用药,通过科学论证、广泛征求意见、借鉴各地经验,将更多癌症、慢性病药品纳入大病医保报销范围,加快国家重大新药创制专项药品列入大病医保的进程,使医药创新切实惠及民生,提升全省大病医保的保障水平。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院张肇中博士

深化电力市场化改革积极推动浙江电力现货市场试点

本次《政府工作报告》提出深化电力市场化改革,清理电价附加收费,降低制造业用电成本,一般工商业平均电价再降低10%。这也为今年的电力体制改革指明了重点任务。与去年相比,今年《政府工作报告》提出的降电价目标将发力点转向了发电市场等竞争性环节,这就要求按照电改9号文提出的改革总体思路,进一步深化电力市场化改革,在原来的放开发用电计划和中长期交易基础之上,推进电力现货市场的建立,即打破传统的平均主义的计划调度体制,按照市场竞争的原则,由发电企业在现货市场中自主报价,调度及现货运营机构在保障电力系统运营安全的前提下,根据“谁的报价低就让谁多发电”来安排发电计划,从而实现市场机制在电力行业的资源优化配置作用,提高整个行业的运行效率,从而进一步释放市场化的红利。而浙江作为国家能源局确立的八个试点省份之一,在上一轮电改中已经积累了一定的现货市场基础,在如今上海和江苏尚未开展试点之际,应抢占先机积极推进现货市场改革,能够发挥市场机制进一步实现电价降低的目标,使浙江在降成本方面走在华东以至全国的前列,为增强本省制造业企业成本竞争力奠定良好的基础。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院徐骏博士

合理有序推进污水处理清洁排放提标改造 早日实现五水共治目标

加强污染防治和生态建设,大力推动绿色发展是关系到国计民生的重大议题。本年度《政府工作报告》提出“持续推进污染防治,强化水、土壤污染防治,今年化学需氧量、氨氮排放量要下降2%,加快治理黑臭水体”。关于推进水体治理工作,浙江省于2018年发布《浙江省城镇污水处理厂主要水污染物排放标准》(以下简称《浙江标准》),推进现有日处理规模1万吨及以上城镇污水处理厂清洁排放技术改造,到2022年基本实现省内重点环境敏感区域日处理规模1万吨及以上城镇污水处理厂达到《浙江标准》要求。该项工作是浙江省五水共治系列政策中的重要举措。结合2018年度全省城镇污水处理工作考核调研,了解到由于污水处理工艺流程、规模等差异,部分城镇污水处理厂的提标改造工作面临改造难、投资高、运行成本高、出水水质改善后边际收益不明显等问题。政府工作报告中也提到,对待环境治理问题应遵循“既依法依规监管,又重视合理诉求,避免处置措施简单粗暴”的原则。那么,管理部门应当进一步细化工作,在确定提标改造城镇污水处理厂名单时进行成本效益分析核算,选择改造成本低、水质改善后边际收益高的企业,避免“一刀切”。力争以最低的投入成本,实现最高的环境收益。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院郭默博士

持续推进控污治霾组合措施,打好污染防治攻坚战

本次《政府工作报告》提出“巩固蓝天保卫战成果,2019年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%,重点地区细颗粒物(PM2.5)浓度继续下降;持续开展京津冀及周边、长三角、汾渭平原大气污染防治攻坚战,加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理”等的目标部署,进一步细化《 “十三五”生态环境保护规划》目标任务。为实现“十三五”约束性考核任务,浙江省在“水气同治”、“五气共治”的大气污染管制目标和定位下,“治气”像“治水”一样走在全国前列。继连续3年获得国家《大气污染防治行动计划》考核优秀之后,浙江省2018年又实现了两个全国“第一”:重点区域中第一个达到国家二级空气质量标准的省份、空气质量入围前20名城市数量第一的省份。其实,浙江大气污染防治仍面临诸多挑战:氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放总量仍较高;环杭州湾区域大气复合污染较重;污染外部输入占比较高;冬季PM2.5、夏季臭氧引起的重污染天气仍然多发。基于此,浙江省应该分区实策、分类实策进行工业污染治理,杜绝“一刀切”,打赢 “五气共治”的首要攻坚战;继续推进区域协同、部门协同、污染物协同控制,强化PM2.5与臭氧协同减排并举,在结构调整的源头上做到‘三减三增’;深化开展公交“绿色化”,聚焦人、车、路、油、网的系统管理,降低机动车污染物排放。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院谢玉晶博士

坚持包容审慎监管,促进浙江数字经济健康发展

2019年《政府工作报告》提出“坚持包容审慎监管,……,促进平台经济、共享经济健康成长。”浙江省是互联网经济浪潮的发源地,把数字经济作为“一号工程”来抓是我省实现高质量发展的重大战略决策的重要组成部分。面对数字经济,监管政策即需要保护企业家的创新收益,以便有利于形成新业态,新动能,新产业;另一方面又要保护消费者的利益,保证广大消费者在新经济中的获得感,才能促进数字经济的长远健康发展。包容审慎监管意味着监管政策应具有创新性,灵活性,随着新业态不断调整,不断完善。2017年,杭州互联网法院揭牌,2018年我省在机构改革中率先组建了大数据发展管理局,并于2019年1月印发了《浙江省人民政府办公厅关于加快推进浙江网络市场监管改革创新的若干意见》。上述这些改革措施皆是题中之义。包容审慎监管意味着监管方式更宜选择“无为而治”。监管者所需要的大量信息分散在市场中,收集信息成本巨大。可以利用传统市场所不具有的特点,通过机制设计克服信息不对称,以更多的内部的激励机制代替外部的直接监督。加大知识产权保护力度,并维持自由和充分的竞争,让内生于市场制度的声誉机制发挥作用。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院甄艺凯副研究员

“互联网+监管”为浙江网络市场监管改革创新赋能

浙江省作为网络市场的发源地,长期以来网络零售增长强劲,电子商务处于全国领先水平。健康的发展离不开有效的监管,监管改革创新为快速增长的网络经济保驾护航。我省于2019年1月出台了《加快推进浙江网络市场监管改革创新的若干意见》,从十六个方面大力推进网络治理改革创新,努力构建政府监管、企业自治、政企协同、消费监督“四位一体”的新机制。2019年《政府工作报告》提出推行信用监管和“互联网+监管”改革正当其时。把“互联网+监管”的改革思路应用到网络市场监管中就是“以网治网”,是监管方式与监管政策因地制宜、与时俱进的重大创新举措。监管部门依靠互联网技术有针对性的进行各类信息系统建设,可以做到对网络市场的实时动态监管;通过数据库之间的互联互通形成监管平台,可以进一步加强对网络市场的事中、事后监管,从而提升监管效率和监管能力。“互联网+监管”改革的深入推进,意味着监管部门在未来可能运用大数据,人工智能,云计算等新兴技术实现对网络市场的智慧监管。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院甄艺凯副研究员

构建以信用监管为核心的新型监管体系推动我省数字经济发展

李克强总理在《政府工作报告》提出“推行信用监管和“互联网+监管”改革,优化市场监管执法方式”。数字经济本身的性质和发展特征要求监管的重点从事前治理向事中、事后治理转变,强化信用惩戒机制等来实现事后监管。信用监管是数字经济时代下加强事中事后监管的重要抓手,国家提出加快建立以信用为核心的新型监管机制。

数字经济与信用监管具有天然的耦合性,两者高度契合。数字经济的本质就是依托大数据形成的信用经济。各类交易主体、交易行为产生的数据共同了数字经济下信用体系,一方面,数字经济发展对传统监管方式提出挑战,倒逼政府职能转变和政府监管;另一方面,数字经济的发展,特别是海量大数据而形成的数字信用,为信用监管体系的建立提供了良好的基础,同时,良善的信用监管体系,可以进一步激发出数字经济的活力,使潜在的社会生产力得以释放。

浙江是数据经济发展的引领者,我省将数字经济作为“一号工程”,是顺应新一轮科技革命和产业变革大势、符合浙江新时代创新发展要求的重大决策。发展数字经济必然需要构建新型的数字经济监管模式,基于大数据的信用监管方式,通过数字化监管,解决数字经济下的信息不对称,联通监管机构和监管对象之间显著的数字鸿沟。我省新一轮机构改革,我省建立了省市县的大数据管理机构体系,政府监管方式改革就是要充分发挥浙江数字经济的优势,适应和推动数字经济发展,形成数字经济发展和政府监管更新的良性互动,通过信用体系建设,加快形成信用监管为核心的新型监管体系,运用信用监管方式实现分类监管、精准监管和协同监管,提升监管效率。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院陈松博士

探索天然气非居民大用户认定标准,深化浙江天然气市场化改革

本次《政府工作报告》提出深化重点领域改革,加快完善市场机制,健全和高质量发展相适应的体制机制。《报告》尤其指出深化油气等领域的改革,这指明了今后的体制改革重点。天然气非居民大用户销售价格放开标志着天然气购销市场化进一步深化,是确保“管住中间,放开两头”的配气价格监管模式充分发挥的前提。天然气非居民大用户销售价格改革不仅有利于降低终端购气成本,也倒逼城市燃气公司提高服务质量和提升内部管理能力。由此可见,探索天然气大用户认定标准将成为此次改革的关键。浙江省印发的《浙江省城镇燃气价格管理办法》(浙价资[2018]127号)第九条规定,非居民大用户用气销售价格实行市场调节价,由供用气企业自主协商确定;大用户的认定标准,由各地根据实际自行确定。因此,在天然气市场化改革取得实质进展时,科学地界定非居民大用户的认定标准,将成为浙江省天然气价格改革中必须要解决的首要问题。浙江省应综合参其他省市或直辖市的激励方案,并考量大用户年用气量、价格承受能力、与上游供气方谈判能力等因素,在广泛听取企业意见的基础上,率先确定非居民大用户标准,先行放开直供天然气用户的销售价格,实现直供天然气大用户在气价市场化改革中的“排头兵”作用,深化浙江天然气市场化改革。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 刘相锋博士

提升“互联网+”风险监管能力 推进高质量数字浙江建设

本次《政府工作报告》提出坚持包容审慎监管,支持新业态新模式发展,促进平台经济、共享经济健康成长。该表述明确了今后一段时期政府监管发展的一个重要方向,即突出政府监管对于新业态新模式的宽松支持作用,目的旨在促进其健康有序成长。由于平台经济和共享经济拢聚社会弥散要素的强大虹吸能力,诸如2018年“网约车事件”、“自如房事件”等“互联网+”公共安全风险仍有可能因为复杂要素的监管缺位不断浮现。这就要求政府监管由过去驾驭市场的管控式监管向基于风险管理的底线式监管转变。近年来,数字浙江建设一直走在全国前列,然而如何确保“互联网+”公共安全风险得到有效监管将会成为影响未来三年深化数字浙江建设的关键。为此,政府相关职能部门不仅不能满足于摆脱“看不起、想不明、跟不上”的“互联网焦虑”,更应该将提升“互联网+”风险监管能力作为政府能力建设的必修课,以强化底线思维的风险管理为导向,加速完成“元监管”角色的身份转换。在加强平台企业监管的基础上,通过市场、企业信息的数据归集对重点风险展开识别、评估和处置,避免广撒网式低效率监管,以“关口前移”的方式促进行政资源的优化配置,为引领高质量数字强省建设树立浙江标准。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 周冉博士

推进特色小镇建设 助力浙江乡村振兴和新型城镇化

2019年的政府工作报告在部署今年政府工作的任务中,其中第五点和第六点分别提到“对标全面建成小康社会任务,扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴”、“促进区域协调发展,提高新型城镇化质量”,可见中央政府对乡村振兴战略和新型城镇化建设的高度重视。浙江省作为我国经济社会发展水平名列前茅的省份,理应走在贯彻实施乡村振兴战略和新型城镇化建设的前列。这其中,特色小镇是实施乡村振兴战略和走新型城镇化道路的一种新颖的平台与重要的载体,浙江省于2014年率先建设特色小镇,已经取得了令人瞩目的发展效果。然而,目前特色小镇建设仍然存在许多不足,诸如数量众多但真正有鲜明特色的不够多、产业支撑有但力度还不够强、个别存在房地产化倾向等问题。因此,政府需要在将以往的授牌命名制改为创建达标制的基础上,设立科学合理的标准化的指导发展体系,合理提高准入门槛,控制数量,注重质量,实行定时评估、不合格则淘汰的动态管理机制;要突出产业支撑的重要性,以土地、金融等各项优惠政策,吸引合格的社会资本进行开发,搞好服务配套工作;另外,在规划设计上,要保护和传承优秀的传统文化,突出自身特色,建设宜居的人居环境。总之,政府需要从多方面进一步完善相关的体制机制,有效推进特色小镇建设,以此为我省的乡村振兴和新型城镇化助力。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院严华鸣博士