论垄断行业改革的理论基础
发布时间:2011-06-17|作者:张昕竹栏目:精品文献点击:

一、引言

中国的垄断行业改革始于20世纪80年代,当时的改革主要是为了解决这些行业普遍面临的窘迫的财务问题,但是并没有触动最根本的管理体制问题。电信、电力、民航、铁路等几大垄断行业的大规模、根本性改革始于20世纪90年代中期,并在本世纪初达到高潮。密集的改革部署意味着,在此期间这些行业的基本发展战略是以改革带动发展,改革是这些行业发展的主旋律。

在此之后,垄断行业的改革趋于平稳,基本上没有再出现重大的革命性的改革。这当然不是因为改革的任务已经完成或者接近完成,或者改革的边际递减规律已经发挥作用,而是基本发展战略已经在悄然发生变化,更确切地讲,以改革带动发展的发展思路,逐步被以发展带动改革的基本指导思想所取代,发展正成为垄断行业的主旋律。

在垄断行业改革仍然任重道远的情况下,为什么改革的艰巨任务让位于发展的硬道理?这当然与中国经济这些年来的发展形势有关。随着中国经济的悄然崛起,一些人开始沾沾自喜于现有的发展成就,由此引发一种思维,认为关乎中国经济所有的存在似乎都是合理的,甚至将改革尚未完成的体制和机制安排误读为发展的始因,而完全忽略了已经完成的改革对于垄断行业发展的巨大促进作用,这显然是一个荒唐的逻辑。

本文想要强调的是,一个更深刻的原因还在于,改革背后的学术思辨也在一定程度上影响着改革实践。从根本上讲,市场化改革的基本指南是现有的市场经济理论,但非常遗憾的是,这些理论结构只是关于市场经济体制的问题,但并没有解决以中国为代表的一些转型国家所面临的转型问题。垄断行业改革就是一个很好的例证。众所周之,纵观世界垄断行业改革实践的经验,垄断行业主要经历了三大根本性改革,即产权改革、经济自由化、规制改革,这些重大改革依据的主要是现有的市场经济理论,但无论是基本的市场经济理论,还是由拉丰和蒂罗尔等经济学家开创和发展的现代规制理论(Laffont & Tirole,1993),都没有从本质上直面转型环境下的垄断行业改革问题。

二、尚未破题的产权改革

中国的垄断行业改革走了一条比较独特的路径,首先表现在垄断行业国有企业的产权改革上。与其他国家不同的是,中国并没有对这些领域的国有企业进行大规模的产权私有化,虽然在有些领域,比如对电信企业,为了改善治理结构,通过将电信企业在国内外资本市场上市,在极小范围内引入了资本多元化,但是国有控股的基本格局没有变。实际上,政府已经非常明确,将对这些垄断行业保持国家控制力,而且保持控制力的主要方式是国有控制,这意味着在未来相当长时间内,垄断行业的产权改革不会有重大突破。

非常有意思的是,近年来,伴随着垄断行业国有企业的总体经营绩效的改善,有关国有企业的争议也在悄然发生变化。曾几何时,国有企业糟糕的经营绩效是国企产权改革的主要动因,由此决定了国有企业的命运充其量是被抓大放小。但目前国有企业的强劲表现,又为垄断行业产权制度改革的争议注入了新的谈资,一些垄断企业的过高收益甚至已经成为社会关注的一个焦点。

对于目前国有企业的强劲表现,有两种截然不同的解释思路:一种思路是所谓的新国有企业理论,这种理论认为在一定条件下,尤其是在转型条件下,国有企业是有效率的;而另一种思路主要基于自由主义理论,它认为,国有产权是无效的,国有企业的经营环境实际上掩盖了其不良表现。应该说,无论是基于理论还是基于实证的思辨,关于垄断行业产权改革的争议基本处于对峙的状态,还没有在本质上决出胜负,这主要是因为,现有的产权理论并没有也无法回答国有产权的问题,更不用说可靠的实证研究所面临的巨大困难。

理解有关国有企业的争议,有必要简要回顾一下产权理论的发展,因为尽管很多人认为,主流的私有产权理论近乎完美,很多结论已经成为常识,但必须强调的是,主流产权理论并没有从根本上解决国有产权的性质问题,也没有回答什么情况下会出现国有产权的问题。实际上,正如哈特(Hart,1995)所指出的那样,现有的产权理论虽然可以完美地解释私有产权制度安排,但不能解释国有产权这种特殊的产权制度。

有关私有产权和国有产权的争议,会让人联想到有关市场经济与计划经济的论战。阿罗(Arrow,1963)、德布鲁等人的福利经济学基本定理告诉我们,在非常一般的条件下,市场经济可以达到有效的资源配置结果,或者说有效的资源配置结果可以通过市场配置资源的方式获得。这是一个伟大的结果,这个结果彻底地解决了市场经济与效率目标的关系问题。但在争论的另一边,计划经济的代表朗格(Breit & Lange,1934)同样证明了,计划经济也可以达到有效的配置结果。从这个意义上讲,市场经济和计划经济的争议似乎没有定论。但根据世界经济发展的实践,以及这些年经济理论的发展,特别是机制设计理论的发展,我们知道了虽然计划经济可以达到最优配置,但是经济决策所需要的信息是分散的,在经济决策的制定和执行过程中,无法以激励相容的方式得到这些信息,因此也就谈不上资源配置结果的最优。正是由于计划经济所面临的难以逾越的信息障碍,人们一般认为计划经济并不可行。由此,在这场论战中,市场经济最终取得全面胜利,市场经济理论成为改革的圣经。

虽然可以认为市场经济与计划经济的论战已经结束,但同样的结论并不适用于私有产权和国有产权的论战,这主要是因为,人们还没有像在市场经济与计划经济论战中那样,从根本上解释国有产权的性质,或者说揭示国有产权的致命弊端。

无论是私有产权还是国有产权,产权制度安排的核心是控制权的问题,在信息分散的情况下,行使控制权面临的主要障碍是信息不对称带来的激励问题。在市场经济环境下,可以在两个不同层面,通过不同方式解决控制权或者激励问题:一是在机制的层面,通过合同的方式,比如通过合同规定达到的经营目标,或者资源配置效率结果,来实现有效的控制权。在这种情况下,除了明确的合同或机制以外,还需要有一个保证执行合同的司法系统。也就是说,在很多情形下,国有企业的机制安排可以复制私有企业,这也正说明,现有的国有企业与私有企业在很多方面是相似的;二是在制度的层面,通过制度安排的方式,比如通过明晰的私有产权制度,解决控制权或激励问题。

容易理解,如果所有的控制权或者激励问题都可以通过合同的方式详细予以规定,那么一个完备的合同再加上保证合同执行的司法系统,就可以解决控制权问题或激励问题,因而根本不需要制度层面的安排,制度安排完全等价于机制设计,换句话说,无论是私有产权安排,还是国有产权制度,如果不考虑意识形态方面的争议,在完全合同的框架内,产权制度的讨论是没有意义的。但是在现实生活中,不可能存在完备合同或者说存在不完全合同的问题,因此存在剩余控制权的问题,在这种情况下,就需要合适的产权制度安排,这是不同产权制度安排之争的基本出发点。

对于在什么情况下需要有明晰的产权制度安排这样一个重要问题,答案首先是由科斯给出的(Coase,1937;1960),他创造性地使用了交易费用这一概念来解释产权制度,认为是交易费用在本质上决定了产权制度的选择,这是现代产权制度的起点,也可以称为是第一代产权理论。此时的产权理论的主要特征是以交易费用为核心,以此来解释产权的基本属性。经过众多产权理论经济学家的发展,第一代产权理论已经成为主流的产权理论,但毋庸置疑的是,这种产权理论并没有从根本上回答国有产权问题,比如并没有解释在什么情况下会出现国有产权,而只是通过间接的方式,回答为什么会出现私有产权,以此来排除国有产权制度。

到了20世纪70年代后期,随着威廉姆森对交易费用概念的发展(Williamson,1975;1985),以及现代激励理论的发展,人们开始更多地在不完全合同的框架下研究产权理论,这也可以称为第二代产权理论。此时产权理论发生的一个重要变化是,开始试图解释国有产权问题,人们甚至认为,不完全合同框架是解决私有产权和国有产权之争的最终出路。但不幸的是,马斯金和蒂罗尔的工作几乎彻底摧毁了这条路(Maskin & Tirole,1999),因为他们证明,不完全合同问题几乎可以在完全合同的框架下来解决,这里的“几乎”主要是指相对于考虑的问题而言,看起来不是特别重要的有限责任约束。他们工作的基本含义是,至少在理论意义上,在相当一般的条件下,完备的合同机制再加上执行合同的法庭,可以完全取代产权制度安排。

在后不完全合同产权理论时代,虽然产权理论仍然在发展,但是尚未出现具有划时代意义的重大突破。实际上,不管私有产权与国有产权之争多么激烈,现有的产权理论看起来有多完美,但是对于国有企业的产权改革问题,至少在理论上仍留有重要缺憾,甚至可以说还没有破题,虽然这听起来令人难以理解和接受,但这却是一个事实。

三、有限竞争和有效竞争的混淆

垄断行业的第二个重大改革是经济自由化改革。实际上,经济自由化有很丰富的内涵,包括开放准入、引入和促进竞争、放松规制等很多方面,而中国的经济自由化改革同样走了一条独特的道路。首先,虽然打破垄断引入竞争是垄断行业改革的重要指导思想,甚至可以说是中国垄断行业改革的最主要内容,但引入竞争是在基本上没有实行产权制度改革,或者更确切地讲,是在没有大规模私有化的前提下进行的,这和很多国家的垄断行业改革思路有非常大的差异。

对于这样的一个改革思路,理论界曾引起很大争议。以斯蒂格利茨为代表的强调转型的经济学家认为(Stiglitz,1996),在转型的环境下,市场竞争机制比产权制度更重要,决定经济绩效的因素更主要地在于市场竞争机制,而不是产权或私有化,这个结论为中国的经济自由化方式提供了强有力的支持。而对于强调市场经济制度改革的经济学家,他们认为改革的路径应该是首先进行产权改革,这也是竞争制度发挥作用的前提。

很显然,这场争议的核心是转型问题,但无论是强调转型的经济学家,还是强调市场制度建设的经济学家,都没有在理论层面上直面转型问题。正如前文所提到的,引入市场竞争机制的理论依据是,福利经济学的基本定理保证了在相当一般的条件下,特别是在明晰的产权制度安排下(当然这里主要指私有产权制度),市场竞争机制能够解决效率问题,但并没有回答在国有产权制度安排下,竞争机制会达到什么样的配置结果。实际上,国有经济下的一般均衡理论曾经取得重要研究进展,连作为福利经济学奠基人的阿罗都对此非常期待,但很显然的是,沿此方向并没有取得突破性的进展。

在我国垄断行业改革中,经济自由化的另一个特征是,只是引入有限竞争,强调有效竞争的概念,而不是强调充分竞争,这个思路无疑对于垄断行业打破垄断,引入竞争产生了重要影响。比如基于存量资产的产业重组成为电信、电力、民航等行业引入和促进竞争的重要手段,而开放市场准入并没有成为促进竞争的主要方式。这意味着竞争的收益主要来源于存量生产能力之间的替代,而不是来源于动态的、新生产能力对旧生产能力的替代。

由于垄断行业具有不完全竞争的特征,那么引入多大程度的竞争显然与马歇尔的有效竞争概念有关。任何熟悉规制经济理论和完全竞争理论的人都知道,对于自然垄断情形,经济学家可以非常确定,在什么情形下垄断是最好的产业组织安排,在什么条件下完全竞争或充分竞争是实现效率目标的最佳途径,但对于处于两者之间的情形,不管现代产业组织理论已经多么完善,人们对于引入多大程度的竞争并没有共识。不幸的是,在现实生活中,既没有出现教科书式的充分竞争条件,也不存在纯粹的自然垄断情形,特别是垄断行业基本上都满足寡头竞争的条件,这意味着有关竞争程度的争论是没有解的。

中国竞争机制的另一个不容忽视的特征是,中国反垄断制度的建立姗姗来迟,这意味着中国的竞争政策对于垄断行业打破垄断引入竞争并没有发挥应有的作用,按照现有的反垄断制度框架和法律规则,在可见的将来似乎也难以发挥这样的作用。一个有意思的实证经验是,中国经济发展所取得的巨大成就是在没有反垄断制度的情况下取得的,很多人据此得出中国并不需要反垄断制度的结论,这似乎给中国未来反垄断制度的走向投下一道阴影。实际上,无论是在理论还是在实证上,反垄断制度对于经济发展的影响到底如何,都没有一个明确的结论。

四、本土化的规制改革

垄断行业的三大改革中最后一项改革是规制改革。规制改革的第一个层面是法律框架的建立,毋庸讳言,规制改革中的立法也许是最容易的部分,因此也是改革走得最快的部分,尽管执法效果仍有疑问,但是垄断行业适用的法律框架也许是和典型市场经济体制下的法律体系最接近的部分。

规制改革的第二个层面是管理体制问题,或者说规制治理结构问题。世界规制改革实践似乎表明,建立专业的具有合理监管范围的独立监管机构是建立规制治理结构的关键。但是中国又一次偏离了这样的改革轨迹,建立了有中国特色的规制治理结构。具体而言,在规制机构改革中,并没有采取建立独立监管机构的方式,而是在现有的行政体制下,建立垄断行业的规制治理结构。当然,这并不是说,中国垄断行业规制治理结构仍然完全延续了旧的体制。实际上,政府在现有行政体制下,一直在进行多种治理结构改革的实验。比如既有像国家改革和发展委员会以及信息产业部这样的内阁部门作为监管机构,也有像电力监管委员会这样的国务院直属事业单位作为监管机构。根据我的理解,尽管这些部门都隶属于国务院,但是他们的独立性存在细微的差别。正是通过这种方式,中国政府在试图探索,在现有的政治制度和行政体制下,如何构建合理的规制治理结构,解决监管独立性问题。

本质上讲,规制治理结构主要解决的是利益冲突的控制问题,包括不同规制机构之间、规制机构与规制企业之间、规制机构和规制企业与消费者或公众之间的利益冲突。在规制理论中,规制治理结构的研究框架主要是由蒂罗尔建立起来的(Tirole,1990),在合谋的语境下,他证明了防止合谋原理,其基本含义是,可以在完全合同的框架内解决治理结构问题,但代价是需要满足防止合谋约束。需要强调的是,这个研究框架不仅适用于纵向的组织冲突,也适用于横向的分散化问题,即如何配置规制权力的问题。

此后,经过拉丰和马蒂莫等人的进一步发展(Laffont & Martimort,1997),他们建立的研究框架已经成为研究规制治理结构问题的基本框架,而防止合谋原理则成为规制治理结构设计需要考虑的基本出发点。但他们的工作都没有系统考虑发展中国家的制度安排,更没有研究转型经济需要面临的治理结构问题,比如在多大的程度上,由于转型国家普遍面临着艰难的政府职能转变问题,规制治理还需要借助传统的行政手段。虽然拉丰很早就提出(Laffont,2005),需要打开治理结构黑箱,才能建立系统的规制治理结构理论,但令人惋惜的是,他本人英年早逝没有完成这个工作,为此,后人还在沿此方向不断的探索(Estache & Wren|Lewis,2009)。

规制改革的第三个层面是规制政策改革。在众多的规制政策中,最为核心的问题是价格规制。在零售价格层面,不同的垄断行业处在迥然不同的两个极端。比如在基础电信领域,价格规制已经接近完全取消,复杂的非线性定价竞争使得价格水平低于现存的价格上限,使上限价格规制基本处于名存实亡的状态。这实际上是一个非常不可思议的管制政策安排,因为在准入没有放开、竞争程度仍有限的情况下,取消价格规制是令人难以理解的。在这种情况下,很难理解现有的资费竞争结果是因为市场竞争程度足够高,还是价格上限管制不合理,这也在一定程度上说明,为什么电信资费一直是社会关注的一个焦点问题。而在电力行业,政府对用电价格本质上实行的是收益率管制或服务成本管制,其主要标志是政府按照收益率核算电价,并根据成本变动情况调整电价。但需要强调的是,现有的管制方式不同于典型的收益率管制,因为企业的收益率并不固定,所以并不存在收益率过高时对用户获利返还的机制。但随着成本的不断攀升和用户对于电价上涨的反对,这种价格规制机制面临着巨大挑战,迫切需要电价规制机制的转型。

对于价格规制,现代规制理论主要从规范角度,考虑如何在高激励强度的上限管制,与低激励强度的服务成本管制之间进行权衡,以解决效率和信息租金的让渡问题,但并没有考虑政府规制面临的制度约束问题,更没有考虑可能面对的一些重要的转型问题。比如在限制准入、引入有限竞争的情况下,应该采用什么样的价格规制方式;在价格调整面临日益严峻的公众压力下,如何改变价格规制方式。一个典型的案例是阶梯电价的引入。为了应对日益严峻的资源环境约束,同时也是为了解决价格调整面临的压力,和世界上很多国家一样,中国政府也宣布对供电、供气和供水实施阶梯定价。尽管阶梯定价得到广泛应用,但这种非线性定价方式极为复杂,一些理论和实证问题至今仍是世界难题。比如如何利用阶梯定价所赋予的众多政策调整工具,设计实现效率、节能、公平等政策目标的最优定价,或者说最优定价与阶梯定价的关系是什么?现有文献并没有解决最优定价与执行问题。又比如阶梯定价产生分段线性约束,需求和供给同时决定,使得需求设定和识别变得十分复杂,现有文献用双误差离散/连续模型解决这些问题,但估计结果和解释都存在很大争议。可以说,从线性定价到非线性定价,价格规制面临的理论和实证的挑战将是空前的。

在批发定价层面,由于竞争的引入,接入定价成为最为核心的政府规制问题,同时也是争议的焦点问题。在电信行业,自引入电信竞争之日起,网间结算就成为影响有效电信竞争形成的一个关键问题,政府规制部门也将网间结算价格作为实现有效竞争的重要规制手段,为此投入了大量的人力和物力,笔者也有幸参与到这项重要工作中。但不幸的是,尽管基于最主流的网间结算成本理论,通过各种手段测算了网间结算成本,但是最终结果并没有按照既定的目标得到实施。在电力行业,自从厂网分开以后,如何确定合理的输配价格,以实现电力市场竞争,一直是一个尚未完成的艰巨任务。在银行卡行业,商家拒绝刷卡将银行卡产业竞争的最核心问题即转接费问题暴露出来,但是转接费的改革一直没有进行,由此造成信用卡产业严重的价格扭曲,比如信用卡和借记卡的商家扣率仍实行统一定价,并对发卡市场和收单市场竞争产生不利影响。

在现代规制理论中,除了需要考虑信息不对称对规制机制带来的影响以外,还要研究引入竞争对规制政策带来的影响,这也是垄断行业引入竞争带来的最重要变化。实际上,接入定价是现代规制理论的一个热点问题,大量文献探讨了在不同环境下的最优接入定价问题,但这些研究存在一些内在缺陷,限制了这些结果的广泛应用:首先,最优定价理论与实际竞争有一定差异,并且其结论不能简单地移植到实际环境。比如大部分电信网间结算定价理论考虑的是,在两个网络竞争的环境下的最优定价,但是实际的竞争环境可能包括多个竞争对手,而这种竞争环境下企业的竞争策略显然更为复杂。其次,这些理论模型没有考虑最优定价的执行问题。比如由于缺乏信息,可能无法按照最优定价模型制定最优接入定价。最后,现有接入定价理论没有考虑实际操作性问题。比如由于公众的反对,可能无法实施最优定价。一个有意思的案例是,几年前对ATM业务计划实施的跨行查询收费,这本来属于转接费的调整,但由于很多银行向消费者转嫁价格调整负担,导致公众的一致反对,最后致使转接费的调整难以进行,从而使政府规制部门丧失了调整ATM产业竞争态势的一个重要政策工具。

五、结语

上面的讨论并不是为了对规制改革理论进行全面综述,也不是为了对中国垄断行业改革情况进行系统回顾,而只是想说明,中国规制改革由疾风暴雨转为和风细雨,其背后有着深刻的理论背景。可以说,在转型经济背景下,中国垄断行业改革所面临的很多问题,是现代规制理论所没有解决的。当然,这并不意味着,在一些重大改革的基础理论仍没有解决之前,甚至还处于争议之中的时候,就不能进行相应的改革。实际上,纵观经济思想史和人类进步的历史,理论落后于实践是一个常态,理论与实践的鸿沟从来没有影响人类的社会实践。我在这里想要强调的是,在垄断行业改革的重大基础理论难以取得突破的时刻,我们在坚持摸着石头过河的同时,还需要不断总结实证经验,以便为未来的理论突破提供实证证据。

关键词:垄断行业;国有产权