深化油气市场化改革和实现有效监管要并重

—访浙江财经大学原校长、中国政府监管研究院院长王俊豪

(本报记者 安栋平)石油天然气产业关系国计民生，学术界对石油天然气行业的竞争、垄断及其政府监管一直是讨论的重点问题。当前，我国正在围绕政府职能转变，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革。在这一背景下，油气领域如何贯彻落实中央部署，做好能源监管工作，显得尤为重要。记者就此问题采访了浙江财经大学原校长、中国政府监管研究院院长王俊豪。

中国电力报：您认为对油气行业进行有效监管需要改善哪些方面？

王俊豪：中国油气行业的原有管理体制试图通过国有企业解决市场失灵问题的传统观念相适应的。但在油气行业市场化改革后，国有企业和民营企业并存，而且多数国有企业也将通过产权制度改革成为混合所有制企业，这就要求政府应通过监管手段解决市场失灵。而监管体制对于监管效率具有决定性影响。对油气行业实行有效的监管必须建立相应的监管体制。

但从目前行业的监管现状看，还存在不少体制上的突出问题：

首先是缺乏基本的石油天然气行业监管法规体系。目前中国还没有《石油法》和《能源法》等石油天然气能源领域的基本法，就是在监管法规政策方面也很不完善，缺乏实行有效监管所必需的法规政策依据。

第二，尚未建立责权明确的监管机构。目前对油气行业进行监管的大部分职能均分散在多个政府部门，由于政府各部门之间职能的交叉，导致权力和责任不对等，责任不明确，难以实行问责制。这些必然影响监管的效率。

第三，尚未形成有效的社会监督体系。目前油气行业信息比较封闭，社会监督力量比较薄弱，形式单一，需要加强多方面社会监管力量的组织和培育，以增强社会监督力度。

第四，尚未采用一套科学的监管方法。目前所采取的监管方法比较简单，缺乏一定的科学性。例如，对于石油天然气产品价格的监管仍旧停留在对成本的监管上，这种建立在简单的“成本加成”基础上的定价方法，缺乏对企业形成提高生产效率的激励。而对油气产品和服务质量的监管也仅限于末端的抽查，没有形成对生产过程全流程的监管。

综上所述，这些油气行业监管实践存在的多种问题，进一步证明了在中国油气行业建立与市场化改革相适应的新型监管体制的必要性和迫切性。 

中国电力报：您认为我国油气行业监管体制改革要达到什么样的目标？

王俊豪：中国油气行业监管体制改革的基本目标是：建立一个以“监管有据、运行高效、公开透明、激励有效”为特征的现代监管体制，为实现有效监管提供制度基础。这需要有一个科学的监管体制框架为支撑。针对中国油气行业现行监管体制存在的问题，根据深化油气行业市场化改革和实现有效监管的实际需要，我认为，中国油气行业监管体制的基本框架应由监管的法规政策、监管机构、监管的社会监督和监管绩效评价这四大要素构成。其中，监管法规政策是监管机构运行的依据，监管机构是监管法规政策的执行主体，监管的监督体系是监管机构有效运行的保障，监管绩效评价是提高监管科学性的重要手段。它们有机联系、相互协调，形成一个系统的监管体制，以提高监管的有效性。

 我认为，要根据中国油气行业监管体制的框架，建立现代监管体制的基本思路是：完善监管法规政策体系、建立高效的监管机构体系、形成多元化的监管监督体系、构建科学的监管绩效评价体系，从整体上构建与市场经济体系相适应的中国石油行业监管体系。

中国电力报：您认为应如何建立高效的油气行业监管机构体系？

王俊豪： 针对目前中国油气行业监管机构之间的职能交叉、多级管理，监管缺位和重复监管并存等突出问题，如何建立高效的油气行业监管机构及其运行机制，这是提高油气行业监管绩效的重要保障。

中国油气行业监管机构体系的建立，既需要立足于中国油气行业现实和制度环境，也要求基于油气行业监管机构设立、运行的基本规则和发展规律。首先要对中国油气行业现有的监管机构体系的现状、运行机制和影响有效监管的主要问题进行深入研究，然后借鉴国际经验，系统分析和评价石油行业监管机构的设置的典型模式（例如，独立机构模式、大部制下独立机构模式、分行业监管机构模式等）及其演变规律，根据中国石油行业监管的现实需要，明确监管机构设立的基本原则、基本模式及其运行机制。

油气行业监管机构的权力配置是建立高效的油气行业监管机构体系的核心内容。行业监管权力配置可分为纵向权力配置和横向权力配置。纵向权力配置实际上是中央与地方分层监管的权力配置问题，解决这一问题的基本导向是：一方面要有利于国家从战略上控制石油资源的生产消费和国际投资与贸易，建立中央政府有控制力的纵向权力配置体系和纵向协调运行机制；另一方面要有利用调动地方政府的积极性和主动性。在横向权力配置方面，针对目前油气行业监管机构职能交叉、多头管理、部门之间矛盾和政策冲突等严重影响监管有效性的突出问题，应按照大部制的改革思路，合并横向监管机构，优化部门职能配置，并建立高效的部门间协调机制。